I OSK 3299/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 367/15 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od B. W. na rzecz Wojewody P. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 367/15 uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia odszkodowania za grunty przejęte pod drogę. Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezydent Miasta R. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi publicznej [...] i [...], łączącej ulicę S. z ulicą P. w R., m.in. na działce nr [...] (przed podziałem nr [...]). Rozstrzygnięcie to stało się ostateczne z dniem 4 sierpnia 2011 r., wobec czego zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 z późn.zm. dalej jako specustawa), organ wszczął postępowanie w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. Prezydent Miasta R. ustalił odszkodowanie na rzecz poprzednich właścicieli przedmiotowej działki, jednakże rozstrzygnięcie to zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2014 r., z uwagi na śmierć poprzedniego właściciela działki nr [...], która nastąpiła po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] Prezydent Miasta R. ustalił odszkodowanie za przejęcie prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr ewid. [...],o pow. [...]ha, obr [...] R.., w łącznej wysokości 1.056,00 zł, na rzecz A. W., P. W. i B. W. w 1/8 części oraz M.W. w 5/8 części. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że ww. osoby, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia [...] listopada 2012 r., sygn. akt [...] nabyły spadek po zmarłym właścicielu działki nr [...]- W. W., a zatem uznać je należało za osoby uprawnione do otrzymania odszkodowania. Wysokość odszkodowania ustalono na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. W odwołaniu od powyższej decyzji B. W. podniosła, że Prezydent Miasta R. jako podmiot zobowiązany do wypłaty odszkodowania winien zostać wyłączony od rozpatrzenia sprawy oraz wskazała, że wysokość odszkodowania została błędnie podana w oparciu o operat szacunkowy z września 2012 r.. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że analiza sporządzonego operatu nie wykazała zaistnienia nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zawierał on w ocenie organu wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, a jego autor wyjaśnił przyjęty wybór metody szacowania nieruchomości oraz scharakteryzował rynek transakcyjny. Opinia biegłego w ocenie organu spełniała wszystkie wymogi formalne i opierała się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Wojewoda P. odnosząc się natomiast do zarzutu wyłączenia organu, przywołując orzecznictwo NSA podał, że w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz gminy na podstawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prezydent miasta jako starosta, a zatem organ ustalający odszkodowanie na rzecz gminy, nie podlega wyłączeniu. B. W. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając argumentację sformułowaną w odwołaniu, zarzuciła organom naruszenie art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm, dalej jako u.g.n.) oraz art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy Prezydent Miasta R. powinien zostać wyłączony od załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody P. na rzecz B. W. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sąd meriti wskazał, że zaskarżona decyzja narusza prawo, choć z innych przyczyn niż w niej podniesione. Sąd Wojewódzki podał, że przedmiotem skargi była decyzja ustalająca odszkodowanie za przejęcie na rzecz Gminy Miasta R. prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako działka nr ewid. [...], o pow. [...] ha, w związku z realizacją inwestycji drogowej. Zasadniczym zarzutem skargi był zarzut wydania decyzji przez organ podlegający wyłączeniu, tj. Prezydenta Miasta R. Sąd meriti zważył, że organem właściwym do wydania takiej decyzji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, stosownie do przepisu art. 11 a specustawy (w miastach na prawach powiatu funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta - art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym), przy czym ten sam organ jest również właściwy do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomość, co wynika z art. 12 ust. 4a cyt. specustawy. Sąd meriti rozpatrując zarzuty skargi podniósł, że stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, zostało uwzględnione w nowelizacji ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i znalazło wyraz w treści dodanych przepisów - art. 142 ust. 2 i art. 124 ust. 8 - wyłączających prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty, w sprawach dotyczących odpowiednio: zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat. W ocenie Sądu I instancji zmiany te wskazały wyraźnie, że w tych przypadkach, w których ustawodawca dostrzegał kolizję interesów prawnych wspólnoty samorządowej z interesem prawnym jednostki, wprowadził instytucję wyłączenia organu. Sąd meriti podkreślił, że właściwość organu do wydania decyzji o odszkodowaniu za nieruchomości przejęte pod drogę wynika nie z art. 142 u.g.n., a wprost z regulacji szczególnej - art. 12 ust. 4a specustawy, który nie przewiduje wyłączenia organu, brak jest też podstaw do wyprowadzania wyłączenia organu samorządu terytorialnego w drodze wykładni, w następstwie prowadzące do pozbawienia kompetencji tego organu. Sąd Wojewódzki podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 30 marca 2010 r., II OSK 88/10. Sąd meriti uznał, że ustalenie odszkodowania jest ściśle związane z wykonywaniem zadań publicznych, dlatego też uwagi dotyczące braku podstaw do wyłączenia organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczą też wydania decyzji o odszkodowaniu, a tym samym podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. w zw. z art. 142 ust. 2 u.g.n. nie były zasadne. Sąd I instancji natomiast uwzględnił skargę z innego powodu, wskazując, że w przypadkach przejęcia nieruchomości na realizację inwestycji drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy (art. 12 ust. 5 specustawy). Sąd meriti wskazał, że regulacja zawarta w tym przepisie ma charakter szczególny, ustawodawca przewidział bowiem możliwość podwyższenia wysokości odszkodowania. Zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wydanie nieruchomości, o którym mowa w tym przepisie następuje nie tylko w drodze pisemnej, ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. W aktach administracyjnych sprawy, w tym również w treści uzasadnienia decyzji organu I i II instancji, Sąd meriti wskazał na brak informacji - czy i w jakim terminie nieruchomość została wydana, a tym samym czy istnieją podstawy do zastosowania art. 18 ust. 1 e specustawy drogowej. Prowadzi to do wniosku, iż organy obu instancji w toku prowadzonego postępowania nie uwzględniły treści tego unormowania, a w rezultacie nie rozważyły istnienia przesłanek jego zastosowania. Pominięcie określonych treścią tego przepisu okoliczności faktycznych, świadczy o wadliwości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77, art. 80 k.p.a. Sąd uznał, że dla wyjaśnienia okoliczności związanych ze stosowaniem art. 18 ust. 1e specustawy wystarczające będzie uchylenie wyłącznie zaskarżonej decyzji, jako że rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda P., który na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 oraz art. 177 p.p.s.a., zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi Wojewoda zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 1e specustawy polegające na stwierdzeniu, że bierne zachowanie właściciela nieruchomości, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji powinno rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5%. W ocenie autora skargi kasacyjnej przepis ten należy rozumieć literalnie, albowiem nie można przyjąć, że każda pasywna postawa właściciela nieruchomości wypełnia dyspozycję ww. przepisu art. 18 ust. 1 e specustawy. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd naruszył przepis art. 18 ust. 1 e specustawy poprzez błędną jego wykładnię. Skarżący kasacyjnie podniósł, że z uwagi na szczególny cel, jakim jest znaczne przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych i dla którego uchwalona została ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r., ustawodawca zdecydował się na uzupełnienie przesłanki słusznego odszkodowania o "zachętę" dla dotychczasowego właściciela bądź użytkownika wieczystego do wcześniejszego, niż określony w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Powyższy przepis ustanawia więc bonus za niezwłoczne przekazanie nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości inwestorowi. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że uprawnionym do powiększenia odszkodowania w wysokości 5% jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, który wykazał się aktywnością i uzewnętrznił wolę wydania nieruchomości inwestorowi, przy czym omawiany przepis uzależnia powiększenie należnego odszkodowania, wyłącznie od aktywności w tym zakresie uprzedniego właściciela, we wskazanym terminie. Skarżący kasacyjnie podniósł, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie wynika, aby współwłaściciele wydali przedmiotową nieruchomość w terminie wynikającym z art. 18 ust. 1 e specustawy. Współwłaściciele nieruchomości na żadnym etapie postępowania przed organem I jak i II instancji nie podnosili kwestii powiększenia odszkodowania na podstawie art. 18 ust. 1e specustawy, również inwestor inwestycji drogowej nie wskazywał na spełnienie przesłanek z przepisu art. 18 ust. 1e specustawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Stosownie do brzmienia przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania nie została podniesiona w rozpoznawanej skardze kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że zasada odszkodowania została w niej przesądzona, bowiem nie był kwestionowany fakt przejęcia nieruchomości ( działki nr [...]o powierzchni [...] ha) pod drogę przez Gminę Miasta R., która jest zatem zobowiązana do jego wypłaty. Kwestią sporną natomiast pozostaje to czy odszkodowanie należało powiększyć o 5%, na podstawie przepisu art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Stosownie do treści omawianego przepisu mogłoby to nastąpić wówczas, gdyby dotychczasowy właściciel nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydał tę nieruchomość niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie do 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Jak wynika z akt sprawy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w sprawie z dnia [...] maja 2011 r. stała się ostateczna w dniu 4 sierpnia 2011 r.. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że pod pojęciem wydania nieruchomości w rozumieniu przepisu art. 18 ust. 1e specustawy należy rozumieć podjęcie i ujawnienie takich czynności przez dotychczasowego jej właściciela, które zapewnią nowemu właścicielowi (inwestorowi) realną możliwość wykonywania w stosunku do niej wszelkich działań wynikających z prawa własności, a więc przede wszystkim posiadania, używania, pobierania pożytków, przetworzenia i rozporządzania rzeczą. Zatem czynność zmierzająca do realizacji tej czynności musi być odpowiednio widoczna i rzeczywista, choć nie musi być potwierdzona dokumentem, lecz winna być dostatecznie ujawniona w sposób ogólnie przyjęty, a dowodzona może być wszelkimi środkami dowodowymi, też per facta concludentia, byle dotarła do adresata (nowego właściciela). Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zebrany materiał dowodowy w sprawie był wystarczający do rozstrzygnięcia tej kwestii, bowiem wprost wskazywał na brak spełnienia wymogów zawartych w omawianym przepisie. Przede wszystkim wypada zwrócić uwagę na fakt braku powiadomienia inwestora o zamiarze niezwłocznego oddania gruntu w posiadanie, innymi słowy braku realnego wydania nieruchomości, w czasie określonym w omawianym przepisie. Nie doszło więc do wykazania przeniesienia posiadania i umożliwienia inwestorowi korzystania z nieruchomości w sposób właścicielski. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że jakkolwiek podwyższenie odszkodowania jest obligatoryjne w razie spełnienia omawianych przesłanek, to brak jest powodów dla nakładania na organ obowiązku pouczania o powyższym. Jednocześnie wskazać należy, że jakkolwiek z zasady działania organów administracyjnych wynika obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy, to jednak z uwagi na wyjątkowość przedmiotowej instytucji, obowiązek wykazania tej istotnej okoliczności w równym stopniu spoczywa na stronie, która winna współdziałać z organem w tym zakresie. Tymczasem współwłaściciele nieruchomości na żadnym etapie postępowania nie podważyli skutecznie ustaleń organu, ani nie udowodnili w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki z art. 18 ust. 1e pkt 3 specustawy. Wobec powyższych rozważań, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd meriti dokonał błędnej wykładni tego przepisu, negując niekwestionowane w tym zakresie ustalenia faktyczne, a wyrażające się bezspornym brakiem wypełnienia dyspozycji przepisu art. 18 ust 1e specustawy i nakazując uzupełnienie materiału dowodowego i jego ponowną ocenę. Powyższe upoważniło Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona. Stąd sformułowany przez Sąd I instancji zarzut niewyjaśnienia sprawy przez organ okazał się chybiony. Jednocześnie z uwagi na fakt, że Sąd I instancji wypowiedział się co rozumie pod pojęciem wydania i jak wydanie to należy manifestować, nadto odniósł się do materiału zgromadzonego przez organ, dokonując przy tym wadliwej oceny legalności zaskarżonej decyzji, Naczelny Sąd Administracyjny badając zgodność z prawem tej decyzji, mając na uwadze powyższe wywody, doszedł do przekonania, że odpowiada ona prawu, dlatego skargę oddalił na mocy art. 151, w związku z art. 193 i art. 188 p.p.s.a. Choć na marginesie, tym niemniej podkreślić należy, że w toku całego postępowania administracyjnego dotyczącego wywłaszczenia, a następnie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (o powierzchni 9 m2, o wartości 1056 zł), żadna ze stron nie podniosła argumentu dotyczącego powiększenia odszkodowania o 5% ( 53 zł) z uwagi na wypełnienie przesłanek z przepisu art.18 ust 1e specustawy. Wniosek skargi dotyczył bowiem jedynie kwestii wyłączenia Prezydenta Miasta R. od rozpoznania przedmiotowej sprawy w I instancji. NSA podzielił przedstawione w tym zakresie rozważania Sądu meriti. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.