II SAB/Gd 96/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Felicja Kajut Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości 1. zobowiązuje Samorządowe Kolegium Odwoławcze do załatwienia wniosku skarżącego L. K. z dnia 11 stycznia 2014 r. w terminie 2 miesiący od dnia doręczenia akt wraz z prawomocnym wyrokiem, 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierza Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywnę w wysokości 500 (pięćset) zł, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego L. K. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta pismem z dnia 9 grudnia 2013 r. wypowiedział A. K. i L. K. wysokość obowiązującej dotychczas opłaty rocznej za użytkowanie wieczyste gruntu Skarbu Państwa położonego w G., stanowiącego działkę nr [...] o powierzchni 4392 m2. Jednocześnie przedłożył ofertę nowej wysokości opłaty rocznej. Nadto pouczył o przysługującym prawie złożenia w terminie 30 dni, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wniosku o ustalenie, że podwyższenie opłaty rocznej za użytkowanie jest nieuzasadnione lub jest uzasadnione w innej wysokości. Pismo to zostało doręczone A. K. i L. K.w dniu 11 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 11 stycznia 2014 r. L. K. złożył wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona co do wysokości. Wniosek powyższy wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 14 stycznia 2014 r. i sprawa została zarejestrowana pod numerem [...]. Wobec nierozpoznania złożonego wniosku, skarżący L. K. wniósł w dniu 26 marca 2014 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to wpłynęło do organu w dniu 27 marca 2014 r. W dniu 12 maja 2015 r. L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu złożonego przez niego wniosku z dnia 11 stycznia 2014 r. dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] w sprawie [...]. W skardze zawarto wniosek o wymierzenie organowi grzywny w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 roku. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie i wyznaczenie terminu wydania orzeczenia, przyznając że wniosek użytkownika wieczystego nie został do chwili obecnej rozpoznany. Biorąc pod uwagę datę wpływu wniosku do Kolegium, bezczynność nie może być kwestionowana. Kolegium wniosło o odstąpienie przez Sąd od wymierzenia grzywny, gdyż nierozpoznanie wniosku skarżącego nastąpiło z przyczyn obiektywnych i niezależnych od organu. Przyczyną bezczynności są bowiem braki kadrowe i finansowe, które uniemożliwiają bieżące rozpoznawanie wpływających do Kolegium spraw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a tej ustawy. W § 2 pkt 1 - 4a przewidziano natomiast orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach. Z powyższych przepisów wynika zatem, że skarga na bezczynność, dopuszczalna jest wyłącznie w zakresie, w jakim przysługuje skarga do sądu administracyjnego na akty lub czynności określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a (por. J.P. Tarno [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s.43-47). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest więc dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie do sądu administracyjnego decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności z zakresu administracji publicznej (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1101/08, LEX nr 552736). Wniesiona w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznaniu wniosku dotyczącego aktualizacji opłaty za użytkowanie wieczyste. Problematyka dotycząca opłat rocznych z tytułu wieczystego użytkowania gruntu oraz dopuszczalność aktualizacji tej opłaty w związku ze zmianą wartości nieruchomości uregulowana jest w przepisach art. 77 - 81 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782). I tak, zgodnie z art. 78 ust. 1 tej ustawy, organ zamierzający zaktualizować opłatę roczną powinien wypowiedzieć na piśmie wysokość dotychczasowej opłaty do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego, przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia jej nowej wysokości oraz wskazując sposób jej obliczenia i załączając informację o wartości nieruchomości oraz pouczenie o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od otrzymania wypowiedzenia, złożyć do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (art. 78 ust. 2). Kolegium powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje (art. 78 ust. 2).Zgodnie z art. 79 ust. 4 i 5 w przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowanej w wypowiedzeniu zmieniającym i opłata ta, podobnie jak opłata ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium, obowiązuje począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty. Do postępowania przed samorządowym kolegium odwoławczym w powyższych sprawach stosuje się odpowiednio przepisy kpa o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7). Od orzeczenia kolegium nie przysługuje odwołanie. Właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, co jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia kolegium, złożony przez stronę wniosek zastępuje pozew i sąd powszechny bada, czy istnieją podstawy do aktualizacji opłaty (art. 80 ustawy) oraz uprawniony jest także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt I CK 66/02, opubl. OSNC z 2004 r. nr 11 poz. 177). W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjęto, że wieczyste użytkowanie oraz związane z nim spory o wysokość opłat z tego tytułu i możliwość ich aktualizacji mają charakter cywilnoprawny. Istniejące poprzednio, w tym zakresie rozbieżności, rozstrzygnął Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 21 kwietnia 1994 r., sygn. akt III CZP 36/94. (OSNCP 1994 nr 11, poz. 209), w której między innymi stwierdzono, że "użytkowanie wieczyste jest instytucją prawa cywilnego poczynając od dnia 5 grudnia 1990 roku z uwagi na treść art. 42 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami. Od tej daty nie można już przyjmować, że obowiązek uiszczania opłat za użytkowanie wieczyste, jak to miało miejsce uprzednio, wynika z decyzji, podczas gdy jest on konsekwencją cywilnoprawnej umowy o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego". Odpowiednie stosowanie przez kolegium części przepisów k.p.a. nie oznacza, że sprawa dotycząca opłaty z tytułu użytkowania wieczystego staje się sprawą administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1457/10, Lex nr 1082652). W uchwale z dnia 25 listopada 2013 r. (sygn. akt I OPS 12/13, ONSAiWSA z 2014 r. nr 2, poz. 20) Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie z wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości można wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) samorządowego kolegium odwoławczego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz w związku z art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP. W uzasadnianiu tej uchwały Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie sporu o ustalenie wysokości opłaty za użytkowanie wieczyste ma odbywać się w mieszanym trybie administracyjno-sądowym. Procedura aktualizacyjna zmierza do rozstrzygnięcia sporu odnoszącego się do cywilnego stosunku prawnego opartego na cywilnoprawnej umowie. Sprawa ta w istotnym zakresie nie zmienia swego charakteru przez przeniesienie jej do załatwienia przez organ administracji publicznej. Postępowanie przed kolegium nie jest uruchamiane nowym wnioskiem w nowej sprawie. Inicjuje je wniosek, który jest specyficznym środkiem prawnym przysługującym wieczystemu użytkownikowi w przypadku wypowiedzenia mu niektórych warunków umowy, dokonanego w drodze cywilnoprawnej czynności właściwego organu działającego w imieniu właściciela gruntu. Sprawa aktualizacyjna zawisła w ten sposób przed kolegium nadal pozostaje w swej istocie materialnoprawną sprawą o świadczenie pieniężne o charakterze cywilnoprawnym, która jest objęta właściwością sądu powszechnego. W postępowaniu prowadzonym przez kolegium nie stosuje się przepisów dotyczących odwołań i zażaleń, co wskazuje na zamiar wyłączenia takich postanowień z możliwości ich odrębnego kwestionowania nie tylko w drodze zwykłych środków zaskarżenia przysługujących stronie w postępowaniu przed organem, ale także przez wniesienie na nie skargi sądowoadministracyjnej. Zatem tylko w drodze skargi na bezczynność kolegium (przewlekłe prowadzenie postępowania) wnioskodawca będzie mógł doprowadzić do zbadania przyczyn niewydania przez organ orzeczenia rozstrzygającego zawisły przed nim spór dotyczący aktualizacji opłaty. Kolegia jako organy administracji publicznej uprawnione do prowadzenia spraw z zakresu administracji publicznej i innych spraw powierzonych im w ustawach szczególnych, muszą w omawianych sprawach prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem – jeżeli nie dojdzie między stronami do ugody – wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Skutki nieprzestrzegania tych zasad nie mogą być przerzucane na wnioskodawcę i w konsekwencji pozbawiać go możliwości dalszego dochodzenia przysługującego mu roszczenia i rozpoznania przez sąd powszechny zasadności zmiany wysokości opłaty. Skoro użytkownikowi wieczystemu – o czym była już mowa – nie przysługuje w tym zakresie żadna ochrona przed sądem powszechnym, gdyż sąd ten nie ma jakichkolwiek instrumentów prawnych do zwalczania ani bezczynności, ani przewlekłego prowadzenia postępowania przed kolegium, to wnioskodawca powinien mieć taką ochronę przed sądem administracyjnym. Bezczynność samorządowych kolegiów odwoławczych, w sposób oczywisty, ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu, a odmowa udzielenia ochrony sądowej w postaci skargi na bezczynność wnoszonej do sądu administracyjnego – z powołaniem się na zamknięty katalog spraw przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. – prawo to praktycznie by wykluczyła. Skoro zatem zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w zw. z art. 1, art. 3 i art. 50 P.p.s.a. oraz art. 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności organów administracji publicznej, to taką kontrolą należy objąć również sprawy związane z bezczynnością samorządowych kolegiów w sprawach z wniosków dotyczących aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Skarga na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie nr [...] z wniosku skarżącego dotyczącego aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego działki nr [...] jest zatem dopuszczalna, a nadto skarżący wyczerpał wymogi formalne wniesienia skargi na bezczynność organu albowiem, przed wniesieniem skargi na bezczynność, wystąpił do Samorządowego Kolegium, pismem z dnia 26 marca 2014 r., z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z art. 52 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę (w tym także skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. Stosownie bowiem do art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku postępowania nie przewidują organu wyższego stopnia nad samorządowym kolegium odwoławczym, wobec tego skarga na bezczynność i przewlekłość postępowania tego organu winna zostać poprzedzona złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa do właściwego samorządowego kolegium odwoławczego zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. Przechodząc do merytorycznej oceny skargi należało uznać jej zasadność. Samorządowe kolegium odwoławcze jest w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 78 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wyżej uchwale organ ten musi prowadzić postępowanie aktualizacyjne z zachowaniem terminów przewidzianych w k.p.a., a zatem – jeżeli nie dojdzie między stronami do ugody – wydać orzeczenie kończące to postępowanie niezwłocznie, nie później niż w terminach wynikających z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie dwumiesięczny termin załatwienia sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze upłynął zatem w dniu 14 marca 2014 r. Nierozpatrzenie wniosku w tym terminie świadczy ewidentnie o bezczynności Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględnił skargę i zobowiązał organ do rozpatrzenia złożonego przez skarżącego wniosku z dnia 11 stycznia 2014 r. w terminie dwóch miesięcy od dnia zwrotu akt administracyjnych wraz z wyrokiem ze stwierdzeniem jego prawomocności. Dodatkowo, stosownie do treści art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisu art. 149 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi można uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Jednakże w przekonaniu Sądu celem ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami sprawy czynności jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Przejawem rażącego naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w niniejszej sprawie jest przede wszystkim okoliczność, że wniosek wpłynął do Kolegium w dniu 14 stycznia 2014 r. Zaniechanie rozpatrzenia tego wniosku doprowadziło do wielokrotnego przekroczenia dwumiesięcznego terminu wskazanego w art. 35 § 3 k.p.a. Stanowi to niewątpliwie rażące naruszenie jego unormowań i godzi w przewidzianą w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania administracyjnego, a jednocześnie ogranicza stronie możliwość realizacji zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. W niniejszej sprawie Kolegium nie podjęło żadnych czynności w sprawie i nie wyjaśniło w toku postępowania sądowoadministracyjnego przyczyn przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Co więcej, organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej uwzględnienie, przyznając tym samym, że pozostaje w bezczynności. Organ wobec treści wydanego przez Sąd wyroku powinien jednak rozpatrzyć sprawę w wyznaczonym terminie. Wskazać przy tym należy, że w razie niewykonania wyroku przysługuje stronie prawo wniesienia skargi o wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie, z uwagi na stwierdzenie rażącego naruszenia prawa, Sąd uznał, że zasługuje na uwzględnienie wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. Wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest bowiem dodatkowym środkiem stosowanym w sytuacjach rażącego naruszenia prawa zmierzającym, poprzez dolegliwość finansową, do zmobilizowania organu do załatwienia sprawy. Ustalając wysokość orzeczonej grzywny, Sąd miał na uwadze, że z wyjaśnień Kolegium wynika, że opóźnienie w załatwieniu wniosku skarżącego spowodowały z braki kadrowe i finansowe, które uniemożliwiają bieżące rozpoznawanie wpływających do Kolegium spraw. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania, przyjmując stosownie do treści art. 205 § 1 tej ustawy, że na koszty te składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.