II SA/Bk 517/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G. na pismo Wojewody P. z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie konkursu na dyrektora gimnazjum p o s t a n a w i a odrzucić skargę 1. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. skierowanym do Wojewody P., E. G. sformułowała szereg zarzutów dotyczących wydanych przez Burmistrza S. w dniu [...] stycznia 2015 r. zarządzeń: nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Publicznego Gimnazjum im. S. w S. oraz [...] w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora w tym Gimnazjum. 2. W odpowiedzi udzielonej w dniu [...] marca 2015 r. (pismo nr [...]) organ nadzoru poinformował, że nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych zarządzeń. 3. E. G. złożyła do sądu administracyjnego skargę na pismo z dnia [...] marca 2015 r. 4. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, że kwestionowane pismo nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym w rozumieniu art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Z regulacji tej wynika, że jedynym merytorycznym rozstrzygnięciem organu nadzoru dotyczącym aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, może być stwierdzenie jego nieważności w całości lub w części, ewentualnie organ nadzoru może w trybie art. 91 ust. 4 ustawy wskazać nieistotne naruszenie prawa nie skutkujące nieważnością aktu. Przepisy regulujące kompetencje organu nadzoru nie dają możliwości potwierdzenia zgodności z prawem uchwał lub zarządzeń w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Równocześnie organ nadzoru podniósł, że ewentualne interwencje osób trzecich w kwestii objęcia nadzorem określonego aktu można traktować jedynie jako swoisty sygnał w sprawie. Natomiast ocena czy określony akt wymaga wzruszenia jest wyłączną domeną organu nadzoru, zaś postępowanie w tego rodzaju sprawach może być prowadzone jedynie z urzędu, nie zaś na wniosek jakiejkolwiek strony. W związku z powyższym pismo skarżącej z dnia [...] lutego 2015 r. zostało potraktowane jako sygnał w sprawie – skarga na zarządzenia Burmistrza S. i w ramach prowadzonego nadzoru dokonano kontroli ich legalności. Organ nadzoru nie znalazł podstaw do stwierdzenia ich nieważności i merytoryczne przesłanki takiego stanowiska zawarł w kwestionowanym piśmie z dnia [...] marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje. Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Rację ma organ, którego legalność działania skarżąca poddała ocenie sądu, że kwestionowane pismo z [...] marca 2015 r. zawierające informację o tym, iż nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności zarządzeń Burmistrza S., nie należy do żadnej kategorii aktów podlegających kognicji sądów administracyjnych. Przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być wyłącznie ściśle określone formy działalności organów administracji wymienione w art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. Nr z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Są nimi decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru. Przedmiotowe pismo z dnia [...] marca 2015 r. zostało wydane w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w oparciu o przepisy Rozdziału 10 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Postępowanie to ma charakter szczególny. Jest wszczynane przez organ nadzoru z urzędu (lub na wniosek prokuratora), natomiast interwencje osób trzecich żądających jego zainicjowania mogą być traktowane wyłącznie jako informacja, impuls do przeprowadzenia nadzoru. Ustawa nie przewiduje inicjowania postępowania nadzorczego na wniosek. Ponadto wyraźnie uregulowano kwestie zaskarżalności aktów kończących to postępowanie. Może się ono zakończyć rozstrzygnięciem nadzorczym stwierdzającym nieważność uchwały lub zarządzenia lub stwierdzającym, że zostały wydane z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 1 i 4 u.g.n.) - i tylko te rozstrzygnięcia podlegają kontroli sądu administracyjnego. Do złożenia skargi uprawnione są wyłącznie gmina lub związek międzygminny, których uprawnienie, interes prawny lub kompetencje zostały naruszone (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Przedmiotowe rozstrzygnięcia nadzorcze nie stanowią decyzji administracyjnych (vide: G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc "Samorząd gminny. Komentarz" ABC 2010, tezy 3 i 4 do art. 91 u.s.g.). Z powyższego wynika, że ustawa o samorządzie gminnym nie reguluje kwestii zakończenia postępowania nadzorczego w sytuacji, gdy organ nadzoru nie znajdzie podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia albo też gdy stwierdzi, że nie zostały wydane z naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowano stanowisko, że w takiej sytuacji organ nadzoru nie wydaje decyzji administracyjnej, ale może wystosować informację o braku podstaw do wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Pismo takie nie stanowi jednak ani rozstrzygnięcia nadzorczego, ani innej formy działalności administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 7 p.p.s.a., zatem nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego (vide: wyrok NSA OZ w Poznaniu z 23 stycznia 1992 r., SA/Po 69/92, ONSA 1992/2/34; wyrok NSA OZ w Warszawie z 4 grudnia 1998 r., I SA 494/98, Lex nr 44663; postanowienie NSA OZ we Wrocławiu z 8 kwietnia 1992 r., SAB/Wr 16/92, Wspólnota 1992/29/21; postanowienie WSA w Białymstoku z 10 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 523/10, Lex nr 664278 i utrzymujące je w mocy postanowienie NSA z 22 października 2010 r., I OSK 1755/10, Lex nr 741586). Odnosząc powyższe do sytuacji, jaka ma miejsce w sprawie niniejszej, wskazać należy, że "zaskarżenie" przez skarżącą zarządzeń Burmistrza S. z dnia [...] stycznia 2015 r. mogło być wyłącznie impulsem do wszczęcia przez Wojewodę postępowania nadzorczego. Natomiast sposób jego zakończenia zależał wyłącznie od suwerennej decyzji Wojewody, przy czym brak podstaw do stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia wydania uchwały lub zarządzenia z naruszeniem prawa umożliwiał poprzestanie na pisemnym poinformowaniu skarżącej o zakończeniu postępowania nadzorczego. Przedmiotowa informacja, uzewnętrzniona w piśmie z [...] marca 2015 r., nie stanowi aktu władczego z zakresu administracji publicznej, nie mogła być zatem poddana kontroli sądu administracyjnego. Dlatego skarga złożona w sprawie niniejszej była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu. Tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że ustawa o samorządzie terytorialnym wprowadziła dwa systemy badania zgodności uchwał i zarządzeń organów gminy z prawem. Jeden z nich to postępowanie nadzorcze, drugi to możliwość wniesienia tzw. skargi powszechnej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. Przysługuje ona każdemu, kto uważa, że jego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone kwestionowaną uchwałą, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.