I OSK 3164/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Wrocław - Prezydenta Wrocławia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 238/15 w sprawie ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 15 stycznia 2015 r., Nr VI/46/15 w przedmiocie ustalenia kryteriów wraz z liczbą punktów w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Miasto Wrocław 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy Wrocław - Prezydenta Wrocławia na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 238/15, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 15 stycznia 2015 r. Rada Miejska Wrocławia, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) w związku z art. 20 c ust. 4i 6 oraz art.20 zf ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572, ze zm.), podjęła uchwałę Nr VI/46/15 w sprawie ustalenia kryteriów wraz z liczbą punktów w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez miasto Wrocław. Wojewoda Dolnośląski (dalej organ nadzoru, Wojewoda) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Skarga oparta została na zarzucie istotnego naruszenia art. 20 c ust. 4 i ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu skargi organ nadzoru po dokonaniu analizy przepisów ustawy stanowiących podstawę prawną wydania zaskarżonej uchwały wskazał, że w § 1 uchwały Rada Miejska Wrocławia ustaliła kryteria wraz z liczbą punktów w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. W tabeli zamieszczonej w tym przepisie określono sześć kryteriów, które powinny być brane pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę Wrocław: 1) dziecko 4-letnie, które ma prawo do korzystania z wychowania przedszkolnego (zgodnie z zapisem art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw); 2) dziecko, którego oboje rodzice/prawni opiekunowie pracują lub studiują w trybie dziennym lub prowadzą gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą; 3) dziecko, którego rodzic/prawny opiekun pracuje lub studiuje w trybie dziennym lub prowadzi gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą; 4) dziecko, którego oboje rodzice/prawni opiekunowie lub jeden rodzic/prawny opiekun złożyli/złożył roczne zeznanie podatkowe PIT, za rok poprzedzający rok, w którym odbywa się rekrutacja, w urzędzie skarbowym we Wrocławiu w tym za pośrednictwem płatnika (nie dotyczy osób rozliczających się w Pierwszym Urzędzie Skarbowym we Wrocławiu); 5) zgłoszenie jednocześnie do tej samej placówki dwoje lub więcej dzieci lub zgłoszenie dziecka posiadającego rodzeństwo korzystające z usług danego przedszkola lub szkoły podstawowej; 6) przedszkole lub oddział przedszkolny w szkole podstawowej położony najdogodniej dla rodziców/rodzica - opiekuna prawnego. Z wybranych placówek można wybrać tylko jedną placówkę najdogodniej położoną. W zakresie powyżej przytoczonych kryteriów organ nadzoru przyjął, że kryterium drugie i trzecie zostało powiązane z sytuacją zawodową obojga rodziców/prawnych opiekunów lub rodzica/prawnego opiekuna dziecka. To oznaczało, że na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkołach podstawowych Rada postanowiła o ustaleniu preferencji wobec tych rodziców lub prawnych opiekunów, którzy muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, co stanowi uwzględnienie wytycznych ustalonych przez ustawodawcę w art. 20 c ust. 4 ustawy o systemie oświaty. Jasnym dla organu nadzoru było ustalenie różnych wartości punktowych w sytuacji wykonywania obowiązków zawodowych przez obojga rodziców i jednego z rodziców. Jednocześnie jednak organ nadzoru wskazał, że przy określaniu w pkt 2 tabeli sytuacji, w której wszyscy rodzice lub prawni opiekunowie pracują lub studiują w trybie dziennym lub prowadzą gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą, Rada pominęła rodzica samotnie wychowującego dziecko. Według organu nadzoru, jeżeli chodzi o drugie kryterium, które zostało powiązane z ilością punktów przyznawanych za to kryterium, to dziecko rodzica samotnie wychowującego, ale pracującego lub studiującego w trybie dziennym lub prowadzącego gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą nie otrzyma na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego żadnych punktów w ramach drugiego kryterium (pkt 2 ), podczas gdy dziecko obojga rodziców spełniających to kryterium otrzyma stosowną ilość punktów, tj. 50 punktów. Natomiast ewentualne ujęcie samotnie wychowującego rodzica w ramach pkt 3 tabeli również będzie powodowało nierówne traktowanie w stosunku do rodzin, w których oboje rodzice pracują podczas, gdy jak wskazano sytuacja tych rodzin w kontekście potrzeby godzenia obowiązków zawodowych z obowiązkami rodzinnymi jest tożsama. Z kolei utrata tak dużej ilości punktów przez kandydata do przedszkola tylko z uwagi na obiektywny fakt wychowywania jedynie przez jednego z rodziców (samotnie wychowujący rodzic) może praktycznie przesądzać o nieotrzymaniu miejsca w wybranym przedszkolu. Wobec tak wyrażonych wątpliwości, organ nadzoru w dniu 11 marca 2015 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Miejskiej Wrocławia o wyjaśnienie braku uwzględnienia w § 1 pkt 2 (tabeli) sytuacji rodziców samotnie wychowujących dziecko w kontekście art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W odpowiedzi z dnia 16 marca 2014 r. Przewodniczący Rady Miejskiej Wrocławia wskazał m. in., że sytuacja rodziców samotnie wychowujących dziecko w kontekście art. 20 c ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest uwzględniona w postępowaniu rekrutacyjnym do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, bowiem wynika wprost z ustawy i nie wymaga regulowania przez radę gminy. Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z art 20 c ust. 2 pkt 6 ustawy, samotne wychowywanie kandydata stanowi kryterium, które ma być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego. To kryterium, jako wynikające wprost z ustawy, nie jest i nie może być jednym z kryteriów branych pod uwagę w drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określonych przez organ prowadzący. Zdaniem Przewodniczącego Rady Miejskiej, te drugie kryteria mają bowiem charakter uzupełniający wobec kryteriów uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego. Kryteria określone przez organ prowadzący nie mogą mieć pierwszeństwa przed kryteriami ustawowymi. W ocenie strony przeciwnej nie sposób uznać, aby to samo kryterium, czyli samotne wychowywanie miało być brane pod uwagę dwukrotnie. W nawiązaniu do przedstawionych wyjaśnień organ nadzoru podtrzymał zarzut, że wbrew stanowisku Rady, uwzględnienie sytuacji rodziców samotnie wychowujących dziecko na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego w ramach kryteriów ustalonych przez organ pomocowy nie stanowi powtórzenia przepisów ustawy i rozpatrywania kryterium ustawowego dwukrotnie. Podkreślił, że w sytuacji gdy w ramach ustalonego przez Radę kryterium na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, odnoszącym się do sytuacji zawodowej rodziców, organ uwzględnia sytuację zawodową rodziców samotnie wychowujących, to przesłanka samotnego wychowywania dziecka nie stanowi samoistnego kryterium przydającego konkretną ilość punktów, tylko jest uwzględniana w ramach określonego kryterium związanego z wykonywaniem aktywności zawodowej przez rodzica. Także brak uwzględnienia rodziców samotnie wychowujących dziecko i jednocześnie aktywnych zawodowo, w kontekście określonego w art. 20 c ust.4 ustawy o systemie oświaty kryterium godzenia obowiązków zawodowych i rodzinnych stoi w sprzeczności w ustalonymi wytycznymi ustawowymi odnoszącymi się do potrzeby ułatwienia dostępu do przedszkola dzieciom takich rodziców. Według organu nadzoru, kryterium ustalone w brzmieniu pkt 2 tabeli uchwały, które w swojej treści nie uwzględnia sytuacji rodziców samotnie wychowujących dzieci, należy rozpatrywać nie tylko jako istotne naruszenie art. 20 c ust. 4 i 6 ustawy, lecz również jako rażące naruszenie art. 32 Konstytucji RP, zgodnie którym wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. W podsumowaniu organ nadzoru zarzucił, że zaskarżona uchwała nie uwzględnia w swej treści wszystkich wytycznych zawartych w art. 20 c ust. 4 i 6 ustawy o systemie oświaty tj. potrzeb rodziny, w której rodzice lub rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. W konsekwencji wywiódł, że pominięcie tej kwestii w zaskarżonej uchwale ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem całego aktu. Przyjętego stanowiska nie zmienia - w ocenie organu nadzoru - ustalone przez Radę w pkt 3 kryterium (powołane na wstępie), które choć stanowi uwzględnienie kwestii związanych z potrzebami rodzin, w których rodzice bądź rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Przepis ten będzie obarczony poważną wadą, bowiem przyjęte kryterium to nie rozróżnia sytuacji rodzin, w których jedno z dwojga rodziców jest aktywne zawodowo oraz rodziców samotnie wychowujących dziecko, podczas gdy sytuacja tych drugich jest całkowicie odmienna, tożsama z sytuacją rodziny, w której oboje rodzice muszą wypełniać obowiązki zawodowe. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we Wrocławiu wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w piśmie wyjaśniającym z dnia 12 marca 2015 r. Rada Miejska, odnosząc się do argumentacji organu nadzoru przedstawionej w skardze podniosła, że sytuacja rodziców samotnie wychowujących dziecko w kontekście art. 20 c ust. 4 ustawy o systemie oświaty jest uwzględniona w postępowaniu rekrutacyjnym do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, bowiem wynika wprost z ustawy nie może być jednym z kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określanych przez organ prowadzący. Na tym etapie rekrutacji kryteria mają bowiem charakter uzupełniający wobec ww. kryteriów ustawowych i są brane pod uwagę tylko w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego. Rada, odwołując się do treści uzasadnienia ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 7) odnoszącego się do regulacji stanowiącej podstawę prawną zaskarżonej uchwały, podkreśliła, że zgodnie z intencją ustawodawcy, w drugim etapie rekrutacji należy, uwzględniać potrzeby rodzin, w których "rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnym oraz lokalne potrzeby społeczne". Według organu gminy, społeczna potrzeba uwzględnienia w drugim etapie rekrutacji dzieci wychowywanych samotnie przez jednego rodzica zaistniałaby tylko wtedy, gdyby w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Wrocław było mniej miejsc, niż mieszkających we Wrocławiu rodziców samotnie wychowujących dzieci. Tak nie jest, bowiem zgodnie z powszechną wiedzą, do przedszkola uczęszczają zarówno dzieci wychowywane przez oboje rodziców, jak i dzieci wychowywane przez samotnych rodziców. Dzieje się tak, ponieważ już na pierwszym etapie rekrutacji miejsca we wrocławskich przedszkolach są przydzielane dzieciom wychowywanym samotnie przez rodziców i innym dzieciom uprzywilejowanym przez ustawodawcę. Pozostałym dzieciom przydziela się miejsca na drugim etapie postępowania. Zatem umieszczanie w uchwale rady gminy kryterium odnoszącego się do dzieci wychowywanych samotnie przez rodziców staje się zbędne, bowiem drugi etap postępowania nie dotyczy już tych dzieci, wszystkie zostały już obsłużone na pierwszym etapie. Rada Gminy podkreśliła, że Wrocław jest dużym miastem posiadającym na tyle rozbudowany system wychowania przedszkolnego, że liczba miejsc w przedszkolach przewyższa liczbę dzieci wychowywanych samotnie przez rodziców i już na pierwszym etapie rekrutacji miejsca we Wrocławskich przedszkolach są przydzielane dzieciom wychowywanym samotnie przez rodziców i innym dzieciom uprzywilejowanym przez ustawodawcę. Nadto uwzględnienie kryterium określonego w art. 20 c ust.2 pkt 6 ustawy o systemie oświaty (czy też któregokolwiek innego spośród określonych w art. 20 c ust.2 ) w uchwale rady gminy stanowiłoby właśnie powtórzenie przepisów ustawy, co godziłoby w zasady poprawnej legislacji. W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2015 r. organ nadzoru podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo wywiódł, że tożsamość sytuacji, w której oboje rodzice albo rodzic samotnie wychowujący dziecko muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi prowadzi do wniosku, że ustalone przez Radę w §1 pkt 2 (tabeli) kryterium powinno w sposób czytelny i niebudzący wątpliwości uwzględniać jednocześnie obie sytuacje. Tymczasem ze sposobu określenia tego kryterium wynika, że warunkiem otrzymania na drugim etapie rekrutacji punktów związanych ze spełnieniem wymienionego kryterium, jest jego spełnienie przez oboje rodziców. Pominięcie w jego treści rodzica samotnie wychowującego dziecko, czyni to postanowienie uchwały istotnie wadliwym, skoro z ustawowego upoważnienia wynika, że sytuacja, w której rodzic samotnie wychowujący dziecko wykonuje pracę zawodową, posiada taką samą wartość jak wykonujący ją oboje rodzice. Natomiast zupełnie odmienną jest sytuacja, gdy w ramach ustalonego przez Radę kryterium na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, odnoszącym się do sytuacji zawodowej obojga rodziców, organ prowadzący uwzględnia również rodziców samotnie wychowujących dziecko. W takim przypadku przesłanka samotnego wychowywania dziecka nie stanowi samoistnego kryterium, którego spełnienie wiąże się z przyznaniem określonej liczby punktów dla kandydata. Jest ona bowiem uwzględniania jedynie w ramach określonego kryterium związanego z wykonywaniem aktywności zawodowej przez rodziców kandydata. Natomiast podstawowym kryterium w tym przypadku, za które kandydat otrzymuje pewną ilość punktów jest fakt wykonywania pracy zawodowej lub studiowania w trybie dziennym lub prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pozarolniczej działalności gospodarczej przez rodziców kandydata. Końcowo - w kontekście stanowiska Rady zawartego w odpowiedzi na skargę - organ nadzoru wskazał, że nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego, dokonana ex post przez Gminę Wrocław ocena wykonania uchwały i stanowisko, wedle którego umieszczanie w uchwale rady gminy kryterium odnoszącego się do dzieci wychowywanych samotnie przez rodziców staje się zbędne, bowiem drugi etap postępowania nie dotyczył już tych dzieci, gdyż liczba miejsc w przedszkolach przewyższa liczbę dzieci wychowywanych samotnie przez rodziców. Taka argumentacja – według organu nadzoru – nie może powodować pozostawienia zaskarżonej uchwały w obrocie prawnym z uwagi na niewłaściwe co do zasady, zdaniem organu nadzoru, zrealizowanie upoważnienia ustawowego. Nie bez znaczenia jest również fakt, że uchwała jako akt prawa miejscowego, nie konsumuje się w drodze jednokrotnego zastosowania i będzie stosowana do kolejnych rekrutacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż podstawy nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.o.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.o.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.o.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Z kolei przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub na akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tego aktu lub uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zarówno art.147 § 1 p.p.s.a., jak i art.91 ust.1 u.o.s.g., nie określają rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą do stosowania sankcji nieważności. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.o.s.g., gdzie przewidziano – o czym była już mowa wyżej - dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.o.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takich aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. WSA wskazał, iż zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, a zatem zakazuje się dokonywania wykładni zawężającej lub rozszerzającej przepisów kompetencyjnych. Przy czym odstąpienie od wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym skutkujące w każdym przypadku istotnym naruszeniem prawa należy rozumieć szeroko. A mianowicie będzie nim z jednej strony wykroczenie poza zakres upoważnienia, z drugiej zaś niewypełnienie zakresu upoważnienia determinowanego: po pierwsze, przepisem upoważniającym i objętą nim materią, a po drugie: zasadami techniki prawodawczej. Z taką sytuacją, o której mowa w drugim z przytoczonych wyżej przypadków mamy do czynienia w badanej sprawie. Sąd I instancji wskazał, iż zakwestionowana przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwała Rady Miejskiej Wrocławia w sprawie ustalenia kryteriów wraz z liczbą punktów w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez miasto Wrocław została podjęta na podstawie ogólnego upoważnienia ustawowego do stanowienia w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy (odpowiednio rady miejskiej), zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.o.s.g. oraz konkretyzującym to upoważnienie obowiązku rady gminy, określonym w art. 20 c ust. 4 i 6 ustawy o systemie oświaty. Stosownie do tego przepisu w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. Organem prowadzącym jest w tym przypadku gmina, bowiem zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, należy do zadań własnych gmin, a na mocy art. 20 tej ustawy w przypadku publicznych przedszkoli, publicznych szkół i publicznych placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje określone w art. 20 c ust. 4-6 wykonuje odpowiednio rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa. Według art. 20 c ust. 1-3 ustawy o systemie oświaty, określającego pierwszy etap rekrutacji do publicznego przedszkola lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przyjmuje się kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy. W przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w ust. 1 niż liczba wolnych miejsc w publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria: 1) wielodzietność rodziny kandydata; 2) niepełnosprawność kandydata; 3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; 4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata; 5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata; 6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie; 7) objęcie kandydata pieczą zastępczą. Kryteria, o których mowa w ust. 2 mają jednakową wartość. Sąd I instancji wskazał, iż analizę zakwestionowanej przez organ nadzorczy uchwały pod kątem istnienia elementów treściowych wypełniających obowiązek, o którym mowa w art. 20 c ust. 4 ustawy o systemie oświaty należy rozpocząć od stwierdzenia, że w ramach upoważnienia ustawowego organ stanowiący gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą. Brzmienie powołanego powyżej przepisu prowadzi do wniosku, że wyznacza on granice upoważnienia określonego w art. 20 c ust. 4 tej ustawy. Trzeba jednak zauważyć, że w zakresie przedmiotowym przepis art. 20 c ust. 4 ustawy o systemie oświaty nakładający na organ prowadzący publiczne przedszkole lub publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, obowiązek określenia na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego kryteriów, które powinny być ujęte w akcie prawa miejscowego, nie tworzy zamkniętego katalogu elementów składających się na nie. Rada gminy, ustalając te kryteria ma wprawdzie autonomię przy ich określaniu i przyznania każdemu z ustalonych przez siebie kryteriów rekrutacyjnych określonej wartości punktowej, lecz z tym istotnym ograniczeniem, że musi brać pod uwagę wszystkie dyrektywy wskazane przez ustawodawcę w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, o czym świadczy użyte w nim wyrażenie "z uwzględnieniem ". Pominięcie przez radę gminy wskazanych w tym przepisie dyrektyw skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Rada obowiązana jest bowiem przestrzegać zakresu upoważnienia, udzielonego jej przez ustawę, także w kontekście powołanych wyżej zasad konstytucyjnych określonych w art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje w rezultacie istotnym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w przedstawionym wyżej aspekcie w pełni podzielił zarzut organu nadzoru, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu po pierwsze, wadliwość zaskarżonej uchwały wyraża się w braku uwzględnienia w kryteriach obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli publicznych, dyrektywy odwołującej się do konieczności zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, w której rodzic samotnie wychowujący kandydata musi pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Mając na uwadze niezbędność uwzględnienia przy ustalaniu kryteriów obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli wszystkich wytycznych określonych w art. 20 c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, stwierdzić należy, że przyjęta przez Radę Gminy Wrocław uchwała nie określa w wymaganym zakresie, kryteriów uwzględniających potrzeby rodzin, w której rodzic samotnie wychowujący musi pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. W związku z tym Sąd I Instancji zgodził się z podniesionym w skardze zarzutem istotnego naruszenia art. 20c ust. 4 i ust.6 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 2 i art.32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd podkreślił, iż jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, określono w niej sześć kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli oraz do oddziałów przedszkolnych w publicznych szkołach podstawowych prowadzonych przez miasto Wrocław, w tym (pkt 2) przyjęto, że "dziecko, którego oboje rodzice /prawni opiekunowie pracują lub studiują w trybie dziennym lub prowadzą gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą - 50 punktów" oraz (pkt 3) "dziecko, którego rodzic/prawny opiekun pracuje lub studiuje w trybie dziennym lub prowadzi gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą - 40 punktów". Trafnie zatem zarzuca organ nadzoru, że w przypadku drugiego kryterium nie została uwzględniona sytuacja rodzica samotnie wychowującego dziecko (dzieci). Dziecko rodzica samotnie wychowującego dziecko, ale pracującego, prowadzącego działalność gospodarczą lub studiującego w trybie dziennym będzie na starcie w postępowaniu rekrutacyjnym z mniejszą ilością punktów niż dziecko rodziców spełniających to kryterium. Pominięto w uchwale kryterium "rodzica samotnie wychowującego dziecko, ale pracującego, prowadzącego gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą lub studiującego w trybie dziennym". Takie rozwiązanie nie jest zgodne z omówionymi wyżej z wytycznymi zawartymi w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a ponadto godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równości wobec prawa. Taka regulacja prowadzi bowiem do sytuacji, w której dzieci (kandydaci) charakteryzujący się wspólną cechą będą traktowani w sposób odmienny. Dzieci rodzica samotnie wychowującego dziecko, ale pracującego, prowadzącego gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą lub studiującego w trybie dziennym nie otrzymają w postępowaniu rekrutacyjnym punktów w ramach tego kryterium, podczas gdy dzieci obojga rodziców spełniających to kryterium otrzymają stosowną ilość punktów, tj. 50 punktów. Nawet gdyby przyjąć, że sytuacja rodzica samotnie wychowującego dziecko została uwzględniona w kryteriach określonych w punkcie 3 analizowanej uchwały, to należy zauważyć, że dzieci, których obydwoje rodzice pracują, prowadzą gospodarstwo rolne lub pozarolniczą działalność gospodarczą lub studiują w trybie dziennym otrzymają w trakcie postępowania rekrutacyjnego 50 punktów, natomiast dzieci rodziców samotnie wychowujących dziecko, stosownie do kryterium określonego w punkcie 3, otrzymają w trakcie postępowania rekrutacyjnego tylko 40 punktów. Niezależnie od tego kryterium, o którym mowa w punkcie 3 zakwestionowanej uchwały dotyczyć może – literalnie rzecz ujmując - sytuacji, w której tylko jeden z dwojga rodziców ( prawnych opiekunów) pracuje, studiuje itd. i jest ono całkowicie oderwane od aspektu godzenia obowiązków zawodowych, zarobkowych, uczelnianych z samotnym wychowywaniem dziecka. W każdym bądź razie kryterium określone w pkt 3 § 1 zaskarżonej uchwały samo w sobie wyraźnie nie wyodrębnia kryterium związanego z uwzględnieniem potrzeb i sytuacji rodzica, który samotnie wychowuje dziecko i jest jednocześnie aktywny zawodowo, zarobkowo itd. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pozbawione doniosłości prawnej należało ocenić stanowisko organu stanowiącego gminy, oparte na twierdzeniu, że "przyjęta regulacja znajdowałaby swoje uzasadnienie dopiero w przypadku, gdyby w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Wrocław byłoby mniej miejsc niż dzieci wychowywanych przez samotnych rodziców". Norma kompetencyjna na podstawie, której wydano zaskarżoną uchwałę (art.20c ust.4 ustawy o systemie oświaty) ma charakter obligatoryjny, a więc zawarta w niej dyrektywa musi być zawsze brana pod uwagę przez organ ustalający kryteria naboru i nie jest zależna od jakichkolwiek danych o charakterze statystycznym. Na uwadze trzeba mieć to, że zaskarżona uchwała ma charakter prawa miejscowego i nie ma jednorazowego zastosowania tylko w 2015 r., lecz dotyczyć również będzie kolejnych rekrutacji do przedszkoli publicznych prowadzonych przez miasto Wrocław w następnych latach. Ilość rodziców aktywnych zawodowo, zarobkowo lub studiujących dziennie i jednocześnie samotnie wychowujących dzieci w stosunku do ilości miejsc w publicznych przedszkolach ma niewątpliwie charakter dynamiczny. Z podanych wyżej względów przyjęte w zaskarżonej uchwale kryteria rekrutacyjne rażąco naruszają art. 32 Konstytucji RP, zgodnie z którym wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny. Sytuacja rodzin, w których jeden rodzic (opiekun prawny) samotnie wychowuje dziecko i jest czynny zawodowo - szczególnie akcentowana w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty - musi być zawsze brana pod uwagę przez organ ustalający kryteria naboru. Konieczność realizacji potrzeb rodziny, w której rodzic samotnie wychowuje dziecko, to wymóg płynący nie tylko z wskazanego przepisu ustawy o systemie oświaty, ale także z konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP. Obowiązek urzeczywistnienia realizacji tej zasady spoczywa także na organie stanowiącym gminy, co w materii prawnej tak wrażliwej społecznie jak nabór do przedszkoli musi znaleźć odzwierciedlenie. W ocenie WSA wobec powyższego należy stwierdzić, że ustalenie przez organ stanowiący gminy kryteriów naboru, które w jakikolwiek sposób będą dyskryminujące dla dzieci wychowywanych samotnie przez jednego z rodziców (opiekunów prawnych), także poprzez nieuwzględnienie ich w kryteriach wskazanych przez organ stanowi istotne naruszenie art. 20 c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, zarówno w związku z art. 7 i 94 Konstytucji RP ze względów wcześniej omówionych, jak i w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pełni zaaprobował przyjętą przez organ nadzoru wykładnię przepisu art.20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty , przyjmując tym samym, że brak uwzględnienia przez Radę Miejską Wrocławia wśród kryteriów regulujących drugi etap rekrutacji do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych kryterium związanego z uwzględnieniem potrzeb i sytuacji rodziców samotnie wychowujących dzieci, stanowi niepełne wypełnienie normy kompetencyjnej wyrażonej w tym przepisie. Powyższe oznacza, że postanowienia zaskarżonej uchwały są niekompletne, przez co w sposób istotny naruszają prawo, co w konsekwencji uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Nie mogły się bowiem ostać się w obrocie prawnym także postanowienia zamieszczone w pozostałych punktach uchwały, bowiem podważają one możliwość funkcjonowania tych przepisów gminnych jako zwartej całości. Jeśli bowiem norma kompetencyjna skierowana do organu uchwałodawczego nie została w pełni wykorzystana (wyczerpana) względem treści całej uchwały, będącej aktem prawa miejscowego, to istotną wadliwością dotknięta jest cała uchwała, co tym samym uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwraca ponadto uwagę na to, że tytuł zaskarżonej uchwały jest nieprawidłowy i mylący. Z tytułu zaskarżonego aktu ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 21 stycznia 2015 r. poz. 225, wynika, że uchwała nr VI/46/15 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 15 stycznia 2015 została podjęta "w sprawie ustalenia kryteriów wraz z liczbą punktów w postępowaniu rekrutacyjnym do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez miasto Wrocław". Powyższy tytuł mógłby zatem wprost sugerować, że wspomniana uchwała dotyczy wszelkich kryteriów i punktów na każdym z etapów postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli publicznych. Tymczasem zaskarżona uchwała w istocie rzeczy dotyczy wyłącznie ustalenia kryteriów wraz z liczbą punktów na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez miasto Wrocław. Takiej stosownej i niezbędnej – zdaniem Sądu - wzmianki w tytule tej uchwały brak. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca - Prezydent Wrocławia domagając się jego uchylenie w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: naruszenie przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię, tj. art. 20c ust. 4 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) polegające na przyjęciu, że Rada Miejska Wrocławia miała obowiązek uregulowania w uchwale kryteriów rekrutacji do przedszkoli dotyczących rodzica samotnie wychowującego dziecko, podczas gdy w rzeczywistości kryteria te zostały już uregulowane w ustawie jako konieczny element pierwszego etapu rekrutacji do przedszkoli; naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. w szczególności art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz z art. 141 § 4 polegające na tym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi a tego nie uczynił, a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz polegające na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez Gminę Wrocław, w tym ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił zaskarżonych przepisów w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego i nie sporządził prawidłowego uzasadnienia wyroku wbrew wyraźnym obowiązkom ustawowym w tym zakresie. W ocenie skarżącej wyrok sądu pierwszej instancji nie może być uznany za wydany zgodnie z prawem i nie naruszający interesu prawnego skarżącej - Gminy Wrocław. Ad 1. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. przez błędną ich wykładnię, tj. art. 20c ust. 4 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, póz. 2572 ze zm.) w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) polegające na przyjęciu, że Rada Miejska Wrocławia miała obowiązek uregulowania w uchwale kryteriów rekrutacji do przedszkoli dotyczących rodzica samotnie wychowującego dziecko, podczas gdy w rzeczywistości kryteria te zostały już uregulowane w ustawie jako konieczny element pierwszego etapu rekrutacji do przedszkoli, należy podnieść co następuje. W art. 20c ust. 4 ustawodawca sformułował obowiązek organu prowadzącego w następujący sposób: "na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych". Strona skarżąca kasacyjnie podniosła najistotniejsze jest w tej sytuacji zrozumienie, co ustawodawca miał na myśli używając w przepisie prawa wyrażenia "z uwzględnieniem", umieszczonego po przecinku po wskazaniu, jakie kryteria mają być brane pod uwagę na drugim etapie postępowania. Zdaniem Gminy Wrocław, powyższe oznacza, że kryteria określone przez organ prowadzący nie mogą mieć pierwszeństwa przed kryteriami ustawowymi, bowiem zgodnie z art. 20c ust. 4, w przypadku równej liczby punktów obowiązkowo dąży się do jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka, analizując jego sytuację powtórnie na podstawie niektórych kryteriów ustawowych. Nie sposób uznać, aby to samo kryterium, czyli samotne wychowywanie dziecka, miało być brane pod uwagę dwukrotnie. Ocena sytuacji dziecka według tego samego kryterium, zarówno podczas pierwszego, jak i drugiego etapu rekrutacji, doprowadziłaby do nierówności kandydatów wobec prawa. Jest to oczywiste z samego faktu użycia przez ustawodawcę wyrażenia "rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata", które stawia te podmioty na równi wobec prawa. Zdaniem Gminy Wrocław, sytuacja rodziców samotnie wychowujących dziecko w kontekście art. 20c ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty jest uwzględniona w postępowaniu rekrutacyjnym do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych, bowiem wynika wprost z ustawy. Jak wskazano powyżej, zgodnie z art. 20c ust. 2 pkt 6 ustawy, samotne wychowywanie kandydata w rodzinie stanowi kryterium, które ma być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego. To kryterium, jako wynikające wprost z ustawy, nie jest i nie może być jednym z kryteriów branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określanych przez organ prowadzący. Te drugie kryteria mają bowiem charakter uzupełniający wobec ww. kryteriów ustawowych i są brane pod uwagę tylko w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego. Istotne jest również wskazanie i podkreślenie motywacji, stojącej za sformułowaniem przez Radę Miejską Wrocławia uchwały w takim, a nie innym brzmieniu. Kluczowe w tym względzie jest odniesienie wytycznej zawartej w ustawie do rzeczywistości i do intencji ustawodawcy, wyrażonych wprost w uzasadnieniu do ustawy z dnia 6 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 7). Opisując planowane w projekcie ustawy zmiany porządku prawnego w zakresie rekrutacji do publicznych przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego, autor uzasadnienia wskazuje, że "w dotychczasowych rozwiązaniach ustawa nie wskazywała żadnych kryteriów, które powinny być brane pod uwagę przy przyjmowaniu uczniów do przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego, szkół i placówek. Częściowo kryteria te zostały określone w rozporządzeniu w sprawie warunków i trybu przyjmowania uczniów do szkół publicznych oraz przechodzenia z jednych typów szkół do innych. Rozporządzenie wymieniało m. in. takie kryteria jak: samotne wychowywanie dziecka przez rodzica, niepełnosprawność rodzica jego całkowitą niezdolność do pracy, bądź niezdolność do samodzielnej egzystencji, a także umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej - w przypadku przedszkoli, kryteria te były stosowane odpowiednio do przyjmowania dzieci do innych form wychowania przedszkolnego". Autor uzasadnienia podkreśla ponadto, że "wymienione w rozporządzeniu kryteria mogły być uzupełniane przez regulacje zawarte w statutach przedszkoli, szkół i placówek. Takie rozwiązania zostały ocenione przez Trybunał Konstytucyjny, jako niewystarczające, ponieważ materia ta wymagała regulacji ustawowej, gdyż kryteria naboru do przedszkoli i szkół (a zwłaszcza preferencje dla niektórych grup kandydatów, które stanowiły wyjątki od zasad ogólnych) powodowały ograniczenie korzystania z konstytucyjnego prawa do edukacji przez osoby nieuprzywilejowane (art. 70 ust. l w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP)". Projektując ustawę przyjęto (co zostało wskazane w uzasadnieniu), że na pierwszym etapie rekrutacji do przedszkoli będą brane pod uwagę następujące kryteria: wielodzietność rodziny kandydata; niepełnosprawność kandydata; niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; niepełnosprawność obojga rodziców kandydata; niepełnosprawność rodzeństwa kandydata; samotne wychowywanie kandydata przez rodzica; objęcie kandydata pieczą zastępczą. W uzasadnieniu do projektu ustawy podkreślono, że "wszystkie kryteria z tej grupy mają jednakową wartość i nie mogą być dowolnie wybierane przez organy prowadzące publiczne przedszkola, inne formy wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki przeprowadzające rekrutację. Tym samym ustawa nie pozostawia organom prowadzącym, ani radom przedszkoli, szkół lub placówek (lub radom pedagogicznym) możliwości dowolnego ograniczania praw kandydatów do publicznych przedszkoli, publicznych innych form wychowania przedszkolnego ". Druga grupa kryteriów wskazana w uzasadnieniu do projektu ustawy, to kryteria określane przez organy prowadzące, które powinny zapewniać jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i jego rodziny oraz lokalnych potrzeb społecznych. W przypadku kryteriów określanych na potrzeby rekrutacji do przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego organy prowadzące powinny również uwzględnić potrzeby rodzin, w których rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi oraz będą mogły uwzględnić kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata w wysokości określonej przez ten organ. Jak wskazał ustawodawca, "określając kryteria z tej grupy organy prowadzące powinny uwzględniać zakres społecznych potrzeb rodziny, których zaspokojenie sprzyja jej wychowawczej i opiekuńczej roli przez zapewnienie możliwości korzystania z publicznego przedszkola, publicznej innej formy wychowania przedszkolnego, publicznej szkoły lub placówki m.in. dogodne ze względu na realizację różnorodnych funkcji życiowych przez poszczególnych członków rodziny. Przy określaniu kryteriów z tej grupy organy prowadzące winny kierować się przepisem art. 71 ust. l Konstytucji RP, w którym państwo zobowiązało się do uwzględniania dobra rodziny w swojej polityce społecznej i gospodarczej". Należy przy tym zgodzić się z ustawodawcą i szczególnie podkreślić, że kompetencja określania kryteriów z drugiej grupy została złożona w ręce organów prowadzących przedszkola, szkoły i placówki, w szczególności jednostek samorządu terytorialnego, właśnie ze względu na fakt, że to te organy, funkcjonując w środowisku lokalnym, są w stanie najlepiej rozpoznać potrzeby rodzin zamieszkałych na ich terenie. Jak dalej podkreślono w uzasadnieniu do projektu ustawy, z powyższego względu zdecydowano się na wyposażenie organów prowadzących w uprawnienie do określenia hierarchii kryteriów z tej grupy. Zdaniem ustawodawcy, ww. hierarchia jest określana przez przyznanie różnej liczby punktów poszczególnym kryteriom. Oznacza to dodatkową możliwość wskazania ważności poszczególnych kryteriów dla zaspokajania potrzeb rodziny w danym środowisku lokalnym. Uprawnienie, o którym tu mowa, jest zdaniem ustawodawcy zawarte właśnie w art. 20c ust. 4-6, które to przepisy organ nadzoru uważa za naruszone przez Radę Miejską Wrocławia. Szczególnie istotne w świetle zarzutów sądu pierwszej instancji jest wyrażone w uzasadnieniu stanowisko ustawodawcy o następującej treści. Mianowicie "jeżeli liczba kandydatów do danego przedszkola (danej innej formy wychowania przedszkolnego) spełniających kryterium zamieszkania na terenie gminy jest większa niż liczba miejsc w przedszkolu (innej formie wychowania przedszkolnego) przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne, w którym pod uwagę brane są kryteria z grupy pierwszej, tj. zaspokajające potrzeby osób, które z przyczyn losowych mają trudniejszą sytuację, w szczególności rodzinną lub zdrowotną. Jeżeli ten etap postępowania rekrutacyjnego do danego przedszkola (innej formy wychowania przedszkolnego) nie da ostatecznego rozstrzygnięcia (kandydaci uzyskali w tym etapie równorzędne wyniki), przeprowadza się kolejny etap postępowania, w którym brane są pod uwagę przesłanki w znaczący sposób ułatwiające funkcjonowanie rodziny, sprzyjające pogodzeniu obowiązków zawodowych z obowiązkami rodziców, stwarzające dzieciom poczucie bezpieczeństwa. Takie rozstrzygnięcie pozwala zapewnić dzieciom zamieszkałym na terenie gminy w pierwszej kolejności ochronę praw osób znajdujących się w trudnych warunkach życiowych, w następnej zaś kolejności może stanowić wsparcie dla odpowiedniej organizacji życia rodzinnego i zawodowego z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny oraz lokalnych potrzeb społecznych". W uzasadnieniu do projektu ustawy podkreślono, że "zgodnie ze zmianami wprowadzonymi ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw docelowo każde dziecko w wieku 3-5 lat będzie miało zapewnione miejsce edukacji przedszkolnej, a problem konieczności stosowania dodatkowych kryteriów związanych z naborem dzieci do wychowania przedszkolnego będzie występował jedynie wówczas, gdy np. dane przedszkole będzie się cieszyło wyjątkowo dużym zainteresowaniem ze strony rodziców". Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż zgodnie z intencją ustawodawcy, w drugim etapie rekrutacji należy uwzględniać potrzeby rodzin, w których "rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi" oraz lokalne potrzeby społeczne. Należy zauważyć, że społeczna potrzeba uwzględnienia w drugim etapie rekrutacji dzieci wychowywanych samotnie przez jednego rodzica zaistniałaby tylko wtedy, gdy w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Wrocław byłoby mniej miejsc, niż mieszkających we Wrocławiu rodziców samotnie wychowujących dzieci. Tak nie jest, bowiem zgodnie z powszechną wiedzą, do przedszkola uczęszczają zarówno dzieci wychowywane przez oboje rodziców, jak i dzieci wychowywane przez samotnych rodziców. Dzieje się tak, ponieważ już na pierwszym etapie rekrutacji miejsca we wrocławskich przedszkolach są przydzielane dzieciom wychowywanym samotnie przez rodziców i innym dzieciom uprzywilejowanym przez Ustawodawcę. Pozostałym dzieciom przydziela się miejsca na drugim etapie postępowania. Zatem umieszczanie w uchwale rady gminy kryterium odnoszącego się do dzieci wychowywanych samotnie przez rodziców staje się zbędne, bowiem drugi etap postępowania nie dotyczy już tych dzieci - wszystkie zostały już obsłużone na pierwszym etapie. Zdaniem strony skarżącej w świetle powyższego nieuprawnione jest twierdzenie sądu pierwszej instancji, jakoby powyższa argumentacja byłą pozbawiona doniosłości prawnej. O doniosłości prawnej potrzeb społecznych w zakresie rekrutacji do przedszkoli przesądził przecież ustawodawca, formułując w art. 20c ust. 4 obowiązek organu prowadzącego w następujący sposób: "na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych"'. Strona skarżąca podkreśliła, że powszechnie stosowane i niebudzące wątpliwości zasady poprawnej legislacji nakazują, aby w aktach normatywnych niższego rzędu niż ustawa nie powtarzać przepisów, które zostały już uregulowane w ustawie i innych aktach normatywnych. Zgodnie ze stosowanym odpowiednio § 118 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Tymczasem uwzględnienie kryterium określonego w art. 20c ust. 2 pkt 6 ustawy (tak samo jak uwzględnienie któregokolwiek innego spośród kryteriów określonych w art. 20c ust. 2) w uchwale rady gminy stanowiłoby właśnie powtórzenie przepisu ustawy. Wyrażając swoje stanowisko w cytowanym przez organ nadzoru piśmie z dnia 16 marca 2014 r., skarżący wskazał, że samotne wychowywanie kandydata w rodzinie stanowi kryterium, które ma być brane pod uwagę w pierwszej kolejności, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego. Należy dodać, że kolejność, o której tutaj mowa, jest ściśle powiązana z treścią stosowanych przepisów prawa i z ich pozycją w hierarchii powszechnie obowiązujących aktów prawnych. Ustawodawca zdecydował się bowiem na ustanowienie w art. 20c ust. 2 takich kryteriów, które są najważniejsze dla zapewnienia szczególnie potrzebującym dzieciom miejsc w przedszkolach. Niewątpliwie (w świetle art. 87 Konstytucji RP) przepisowi temu nadano możliwie wysoką rangę ustawową właśnie dlatego, by uniezależnić przyjmowanie takich dzieci do przedszkoli od decyzji organu prowadzącego. Jest to zatem swego rodzaju gwarancja, udzielona kandydatom do przedszkoli przez ustawodawcę. Dodatkowe kryteria ustanowione przez organ prowadzący na podstawie ust. 4 mają natomiast spełniać taką funkcję, aby przydział pozostałych miejsc w przedszkolach odbył się z zachowaniem konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Niewątpliwie, łączenie treści kryterium ustawowego z treścią kryterium tworzonego przez organ prowadzący jest powtarzaniem treści przepisu ustawy, tyle że w odniesieniu do węższego kręgu adresatów. W ocenie strony skarżącej łączenie treści kryterium ustawowego z treścią kryterium tworzonego przez organ prowadzący jest także zbędne z punktu widzenia lokalnych potrzeb społecznych wskazanych przez ustawodawcę w art. 20c ust. 4, bowiem społeczna potrzeba uwzględnienia w drugim etapie rekrutacji dzieci wychowywanych samotnie przez jednego rodzica zaistniałaby tylko wtedy, gdy w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Wrocław byłoby mniej miejsc, niż mieszkających we Wrocławiu rodziców samotnie wychowujących dzieci. Tymczasem, jak wskazano powyżej, już na pierwszym etapie rekrutacji miejsca we wrocławskich przedszkolach są przydzielane dzieciom wychowywanym samotnie przez rodziców i innym dzieciom uprzywilejowanym przez ustawodawcę. Ad. 2. W odniesieniu do zarzutów naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. w szczególności art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz z art. 141 § 4 polegające na tym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi a tego nie uczynił, a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz polegające na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez Gminę Wrocław, w tym ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił zaskarżonych przepisów w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego i nie sporządził prawidłowego uzasadnienia wyroku wbrew wyraźnym obowiązkom ustawowym w tym zakresie, należy podnieść co następuje. Zdaniem strony skarżącej, gdyby Sąd pierwszej instancji zastosował się do normy wynikającej z art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. - zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów w tym zakresie rozumianej jako obowiązek szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez każdą ze stron, nie naruszyłby prawa. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w zdecydowanie większym stopniu odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze Wojewody Dolnośląskiego, odmawiając nawet doniosłości prawnej części spośród argumentów powołanych przez Gminę Wrocław. Zdaniem skarżącej, sąd ten niezwykle ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił zaskarżonych przepisów - aktu prawa miejscowego - w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego oraz delegacji ustawowej do wydania tych przepisów prawa miejscowego. Nie jest zatem dla skarżącej zrozumiałe, dlaczego Sąd pierwszej instancji odniósł się głównie do stanowiska organu nadzoru, przyjmując go za swoje stanowisko, nie analizując w sposób bardziej dogłębny argumentów Gminy Wrocław przedstawionych w odpowiedzi na skargę. Niedopuszczalna, w ocenie skarżącej, powinna być na przykład sytuacja, w której sąd pierwszej instancji podkreśla, że "powoływanie się przez organ prowadzący na lokalne potrzeby społeczne nie oznacza zwolnienia organu uchwałodawczego gminy z obowiązku uwzględnienia w akcie prawa miejscowego ustawowej wytycznej w postaci kryterium związanego z uwzględnieniem potrzeb i sytuacji rodziców samotnie wychowujących dzieci". Taki obowiązek ustawowy w rzeczywistości nie istnieje, a mimo tego, sąd pierwszej instancji przytacza go jako fakt niewymagający udowadniania. Tymczasem rzeczywiste brzmienie "wytycznej" wspomnianej przez sąd pierwszej instancji, a wyrażonej w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, jest następujące: "W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych". Niewątpliwym powinno być, że podkreślony powyżej obowiązek dotyczy sposobu postępowania podczas rekrutacji. Nie stanowi natomiast ani części upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, ani wytycznej co do sposobu jej wydania, bowiem nie zobowiązuje rady gminy do jakichkolwiek działań. Dopiero ostatnie zdanie ust. 4 jest wyraźnym elementem delegacji ustawowej, bowiem nakazuje on wyraźnie, że "organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów". Powyższe rozumowanie ostatecznie potwierdza fakt, że obowiązek określenia kryteriów rekrutacji jest wyrażony wprost we właściwym przepisie upoważniającym, tzn. w art. 20c ust. 6 ustawy o systemie oświaty. W ocenie skarżącej kasacyjnie nieprawdziwe jest twierdzenie sądu pierwszej instancji, jakoby był to przepis "nakładający na organ prowadzący (...) obowiązek określenia na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego kryteriów, które powinny być ujęte w akcie prawa miejscowego". Jak bowiem wskazano powyżej, przepis ten w swojej istocie dotyczy sposobu postępowania podczas rekrutacji - nie stanowi natomiast właściwego upoważnienia ustawowego. Jedyną częścią art. 20c ust. 4, która niewątpliwie stanowi część takiego upoważnienia, jest jego ostatnie zdanie, zgodnie z którym "organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów". Natomiast obowiązek określenia w akcie prawa miejscowego kryteriów (a tym samym upoważnienie ustawowe do jego wydania) znajduje się w art. 20c ust. 6, który stanowi, że "organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość". Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie w świetle powyższego nie może zostać zaakceptowana argumentacja sądu pierwszej instancji, będąca w istocie powtórzeniem argumentów powoływanych wcześniej przez Wojewodę Dolnośląskiego. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem sądu pierwszej instancji o "niezbędności uwzględnienia przy ustalaniu kryteriów (...) wszystkich wytycznych określonych w art. 20c ust. 4 ustawy", bowiem obowiązek ich uwzględnienia w uchwale nie występuje w ustawie. Także konkluzję wywodów sądu pierwszej instancji należy uznać za błędną, bowiem opiera się ona na tym samym błędzie w wykładni przepisu ustawy. Sąd pierwszej instancji twierdzi mianowicie, że "w pełni zaaprobował przyjętą przez organ nadzoru wykładnię przepisu art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, przyjmując tym samym, że brak uwzględnienia przez Radę Miejską Wrocławia wśród kryteriów regulujących drugi etap rekrutacji (...) kryterium związanego z uwzględnieniem potrzeb i sytuacji rodziców samotnie wychowujących dzieci, stanowi niepełne wypełnienie normy kompetencyjnej wyrażonej w tym przepisie". Jak już wskazano powyżej, obowiązek "wzięcia pod uwagę kryteriów określonych przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, (...) oraz lokalnych potrzeb społecznych" nie stanowi normy kompetencyjnej. Ponadto nawet najprostsza wykładnia gramatyczna art. 20 c ust. 4 nie pozostawia wątpliwości co do tego, że ustawodawca poprzedził przecinkiem wyrazy "z uwzględnieniem", tworząc zdanie złożone i oddzielając "wytyczne" od obowiązku "wzięcia pod uwagę kryteriów (...)". Nie powinien budzić wątpliwości fakt, że gdyby racjonalny ustawodawca zechciał upoważnić radę gminy do uwzględnienia pewnych zjawisk przy tworzeniu kryteriów drugiego etapu rekrutacji, to sformułowałby ten obowiązek wprost i w sposób niebudzący wątpliwości, na przykład stanowiąc (bez przecinka poprzedzającego wyrazy "z uwzględnieniem"), że "organ prowadzący ustanawia kryteria z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka (...)". Tymczasem przepis ustawy wyraźnie stanowi, że "na drugim etapie postępowania są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka". Skarżąca podkreśliła, iż w jej ocenie Sąd pierwszej instancji zaniechał sporządzenia prawidłowego uzasadnienia wyroku z dnia 19 marca 2015 r. wbrew wymaganiom jakie nakłada na sąd dyspozycja art. 141 § 4 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski wskazał, iż domaga się oddalenia skargi. Wojewoda podniósł, iż bezsporne było między stronami, nie miał również wątpliwości Sąd I instancji, że kryteria określane przez organ prowadzący nie mogą mieć pierwszeństwa przed kryteriami ustawowymi. Kryteria ustawowe mają bowiem jednakową wartość i nie mogą być dowolnie wybierane przez organy prowadzące publiczne przedszkola, przeprowadzające rekrutację. W ocenie Wojewody nie sposób było się już zgodzić się ze stanowiskiem Rady Miejskiej Wrocławia, że uwzględnienie sytuacji rodziców samotnie wychowujących dziecko na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, w ramach ustalonych przez organ prowadzący kryteriów dodatkowych powoduje nieuprawnioną, dwukrotną ocenę sytuacji dziecka według tego samego kryterium (uwzględnianego zarówno podczas pierwszego, jak i drugiego etapu rekrutacji) oraz, że stanowi to powtórzenie przepisów ustawy. Konieczność uwzględniania sytuacji rodziców samotnie wychowujących dziecko wynika wprost z wytycznych ustawodawcy, które organ prowadzący jest obowiązany wziąć pod uwagę przy realizowaniu upoważnienia ustawowego, którym jest ustalenie przez organ prowadzący dodatkowych kryteriów rekrutacji. Jednocześnie w myśl art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący, ustalając dodatkowe kryteria rekrutacji, obowiązany jest zapewnić jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Z powyższego wynika więc, że sytuacja rodzin, w których oboje rodzice albo rodzic samotnie wychowujący dziecko są aktywni zawodowo, albo muszą pogodzić obowiązki rodzinne z zawodowymi jest taka sama, a więc charakteryzująca się tą samą istotą cechą wspólną powodującą przynależność do tej samej klasy podmiotów, w ramach której powinny być traktowane jednakowo. W tym miejscu należy wskazać, że stanowisko organu nadzoru w tym zakresie, zbieżne jest ze stanowiskiem Rady Miejskiej Wrocławia. Dla Rady Miejskiej Wrocławia jest to oczywiste z samego faktu użycia przez ustawodawcę wyrażenia "rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata", który stawia te podmioty na równi wobec prawa. Zatem konsekwencją takiego rozumowania powinno być takie określenie drugiego kryterium w spornej uchwale, które w sposób niebudzący wątpliwości swoim zakresem będzie obejmowało sytuacje, w której oboje rodzice (opiekunowie prawni), jak również osoba samotnie wychowująca dziecko będą musieli pogodzić obowiązki zawodowe z wychowawczymi i rodzinnymi. Słusznie stwierdza zatem Sąd I instancji w wyroku, że w przypadku drugiego z kryteriów określonych w uchwale przez Radę Miejską Wrocławia, nie została uwzględniona sytuacja rodzica samotnie wychowującego dziecko (dzieci). Pominięcie w ramach tego kryterium rodzica samotnie wychowującego dziecko, ale pracującego, prowadzącego działalność gospodarczą lub studiującego w trybie dziennym jest niezgodne z wytycznymi zawartymi w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, a ponadto godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i zasadę równości wobec prawa. Wojewoda podkreślił, że czym innym jest sytuacja stosowania samoistnego kryterium (ustawowego) samotnego wychowywania dziecka na pierwszym etapie rekrutacji do przedszkoli. Natomiast zupełnie odmienną jest sytuacja, gdy w ramach ustalanych przez organ prowadzący kryteriów do drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego i odnoszących się do sytuacji zawodowej obojga rodziców, organ prowadzący ma obowiązek uwzględnić również rodziców samotnie wychowujących dziecko. W takim przypadku przesłanka samotnego wychowywania dziecka nie stanowi samoistnego kryterium, którego spełnienie wiąże się z przyznaniem określonej liczby punktów dla kandydata z tego powodu. Chodzi tu jedynie o to, aby określając kryteria do drugiego etapu postępowania rekrutacyjnego, organ prowadzący jednolicie traktował kandydatów charakteryzujących się wspólną cechą powodującą przynależność do tej samej klasy podmiotów, przyznając im taką samą liczbę punktów. Jest ona bowiem uwzględniania jedynie w ramach określonego kryterium związanego z wykonywaniem aktywności zawodowej przez rodziców kandydata i nie stanowi samoistnego kryterium podlegającego ocenie na drugim etapie postępowania. Innymi słowy, w tym konkretnym przypadku drugim kryterium ustalonym przez Radę Miejską Wrocławia, za które kandydat otrzymuje pewną ilość punktów jest fakt pracowania lub studiowania w trybie dziennym lub prowadzenia gospodarstwa rolnego lub pozarolniczej działalności gospodarczej przez rodziców kandydata. W konsekwencji normodawca lokalny kandydatowi, który jest wychowywany przez pracującego, samotnie wychowującego go rodzica powinien przyznać taką samą liczbę punktów jak kandydatowi wychowywanemu przez oboje pracujących rodziców. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał wykładni polegającej na stwierdzeniu, że "Rada Miejska Wrocławia miała obowiązek uregulowania kryteriów rekrutacji do przedszkoli dotyczących rodzica samotnie wychowującego dziecko, podczas gdy w rzeczywistości kryteria te zostały już uregulowane w ustawie jako konieczny element pierwszego etapu rekrutacji do przedszkoli". Sąd wskazał natomiast, że prawidłowe zrealizowanie upoważnienia ustawowego organu prowadzącego, w ramach którego ustala on dodatkowe kryteria rekrutacji do drugiego etapu musi uwzględniać wszystkie dyrektywy wskazane przez ustawodawcę w art. 20c ust. 4 o systemie oświaty, o czym właśnie świadczy użyte w normie kompetencyjnej wyrażenie " ,z uwzględnieniem". Natomiast wadliwa, bo nieuwzględniająca w kryterium zawartym w pkt 2 spornej uchwały, rodzica samotnie wychowującego dziecko, konstrukcja aktu prawa miejscowego prowadzi do sytuacji, w której kandydaci charakteryzujący się wspólną cechą (oboje rodziców/prawnych opiekunów oraz rodzic samotnie wychowujący dziecko, a więc w każdym z tych przypadków wszyscy rodzice, którzy muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami wychowawczymi), będą traktowani w sposób odmienny. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem wojewody na pełną aprobatę zasługuje stanowisko Sądu I instancji, że w ramach upoważnienia ustawowego organ stanowiący gminy ma obowiązek wydać przepisy normujące materię nim objętą. Zakres upoważnienia, nakładającego na organ prowadzący publiczne przedszkole lub inną publiczną formę wychowania przedszkolnego obowiązek określenia na drugim etapie postępowania kryteriów, które powinny być ujęte w akcie prawa miejscowego, nie tworzy zamkniętego katalogu elementów składających się na nie. Organ stanowiący gminy, ustalając te kryteria ma wprawdzie autonomię przy ich określaniu i przyznawaniu każdemu z ustalonych przez siebie kryteriów rekrutacyjnych określonej wartości punktowej, lecz z tym istotnym ograniczeniem, że musi brać pod uwagę wszystkie dyrektywy wskazane przez ustawodawcę w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, o czym świadczy użyte w nim wyrażenie "z uwzględnieniem", na które również zwraca uwagę wnosząca skargę kasacyjną. Pominięcie przez radę gminy wskazanych w tym przepisie wytycznych przy ustalaniu kryteriów dodatkowych, skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej oceny, wskazując, że wadliwość zaskarżonej uchwały wyraża się w braku uwzględnienia w kryteriach obowiązujących na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego do przedszkoli publicznych, dyrektywy odnoszącej się do konieczności zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, w której rodzic samotnie wychowujący kandydata musi pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Prawidłowe zrealizowanie normy kompetencyjnej do wydania aktu prawa miejscowego nie może pomijać żadnej z dyrektyw w niej wskazanych i nie zwalnia z obowiązku uwzględnienia w akcie prawa miejscowego ustawowej wytycznej, wynikającej wprost z tego upoważnienia. W tym też kontekście należy interpretować stanowisko Sądu. że za pozbawioną doniosłości prawnej należy uznać argumentację Rady Miejskiej Wrocławia, iż "uwzględnienie na drugim etapie rekrutacji dzieci wychowywanych samotnie zaistniałaby tylko wtedy, gdy w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Wrocław było by mniej miejsc, niż zamieszkałych we Wrocławiu rodziców samotnie wychowujących dzieci". Organ stanowiący gminy nie może uzasadniać niezrealizowania w prawidłowy sposób upoważnienia ustawowego okolicznością, że nie było potrzeby wprowadzenia określonej regulacji, z uwagi na zaspokojenie potrzeb dzieci wychowywanych samotnie przez rodziców na pierwszym etapie rekrutacji. W tym miejscu zauważyć również wypada, iż oceny tej Gmina Wrocław dokonuje kilka miesięcy po podjęciu uchwały, albowiem w chwili jej podejmowania Rada Miejska Wrocławia nie mogła mieć wiedzy i pewności, że na pierwszym etapie rekrutacji w 2015 r. zaspokojone zostaną potrzeby wszystkich dzieci wychowywanych samotnie przez rodziców, a także spełniających pozostałe kryteria ustawowe z uwagi na ich jednakową wartość. Tymczasem ustawodawca, przewidując w art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty sytuację, w której po pierwszym etapie rekrutacji mogą pozostać kandydaci z równorzędnymi wynikami punktowymi (w tym dzieci wychowywane samotnie przez jednego z rodziców), wyraźnie wskazał by organ prowadzący, przy określaniu kryteriów przyjęć do przedszkoli dla drugiego etapu rekrutacji, wziął pod uwagę także samotne wychowanie kandydata do przedszkola. Nie można bowiem a priori zakładać, że po pierwszym etapie rekrutacji do przedszkoli wszyscy aplikujący kandydaci, wychowywani samotnie przez jednego z rodziców, otrzymają miejsce w przedszkolu. Zakładanie a priori na podstawie prognoz demograficznych, czy danych statystycznych, że Gmina będzie w stanie zapewnić już na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego możliwość przyjęcia do przedszkoli publicznych i oddziału przedszkolnego wszystkich dzieci spełniających kryteria ustawowe (uprzywilejowanych), obarczone jest zawsze ryzykiem błędu. Prognozowanie demograficzne zawsze zawiera w sobie element niepewności. Nie sposób chociażby przewidzieć dokładnie skali zjawisk migracji ludności. Wojewoda podkreślił, iż nabór prowadzony w 2015 r. do wrocławskich przedszkoli był w rzeczywistości jednoetapowy. Aplikacje składane były bowiem przez wszystkich przedstawicieli kandydatów jednocześnie, zarówno tych, którym przysługiwało pierwszeństwo z uwagi na spełnianie kryterium ustawowego, jak i pozostałych kandydatów. W tak przeprowadzonej procedurze, trudno jest stwierdzić, kiedy miał miejsce pierwszy etap rekrutacji, a kiedy drugi. Chybiony jest również zarzut wnoszącej skargę kasacyjną, że art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty w swojej istocie dotyczy postępowania podczas rekrutacji i nie stanowi właściwego upoważnienia ustawowego, a obowiązek określenia w akcie prawa miejscowego kryteriów znajduje się w art. 20c ust. 6. Upoważnienie ustawowe do określenia przez organ prowadzący dodatkowych kryteriów do drugiego etapu rekrutacji wynika z art. 20c ust. 6, ale funkcjonuje jedynie w powiązaniu z treścią art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty. W ocenie wojewody nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia przepisów postępowania z tego powodu, iż Sąd uznał w pełnym zakresie argumentację Wojewody Dolnośląskiego za uzasadnioną, odmawiając zasadności stanowisku Rady Miejskiej Wrocławia. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego niniejszej sprawy, formalnej i materialnej prawidłowości podjęcia aktu prawa miejscowego w ramach upoważnienia ustawowego zawartego w art. 20c ust. 4 i 6 ustawy o systemie oświaty, wskazując na istotne naruszenie prawa z uwagi na niepełne wypełnienie normy kompetencyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poglądy skarżącej kasacyjnie strony nie zasługują na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok jest zgodny z powszechnie obowiązującym prawem. W pierwszej kolejności NSA rozpatruje zarzuty skarżącej kasacyjnie Gminy związane z naruszeniem przez Sąd I instancji przepisów dotyczących postępowania w stopniu mającym, zdaniem skarżącej kasacyjnie Gminy, istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd II instancji nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie Gminy, że Sąd I instancji naruszył przepisy postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. w szczególności art. 133 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz z art. 141 § 4 p.p.s.a – a polegający na tym, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi a tego nie uczynił, a zaniechanie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz polegające na tym, że Sąd nie odniósł się szczegółowo do materiału dowodowego i argumentacji przedstawionej przez Gminę Wrocław, w tym ogólnikowo i lakonicznie ocenił materiały znajdujące się w aktach postępowania, a także nie ocenił zaskarżonych przepisów w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego i nie sporządził prawidłowego uzasadnienia wyroku wbrew wyraźnym obowiązkom ustawowym w tym zakresie. W przekonaniu Sądu II instancji, uzasadnienie kontrolowanego wyroku WSA we Wrocławiu spełnia wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwala w pełni na dokonanie kontroli zaskarżonego wyroku. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a uzasadnienie kontrolowanego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałej strony, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie to wyjaśnia dlaczego, z jakich powodów i na jakiej podstawie prawnej Sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę Wojewody na przedmiotową uchwałę Rady Gminy we Wrocławiu. Wynikający z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku sposób rozumowania Sądu I instancji w przedmiocie wykładni i oceny prawa pozwala na stwierdzenie, że Sąd ten dokonał samodzielnej oceny zaskarżonej uchwały na tle postanowień ustawy, ustosunkowując się zarówno względem zarzutów skargi jak i stanowiska Gminy. Nie można czynić zarzutu Sądowi pierwszej instancji, że wskutek samodzielnej oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego, w wyniku której doszedł do wniosku, że akt ten w zakresie wskazanym w wyroku rażąco narusza prawo i przez to nie wypełnia systemowo merytorycznie upoważnienia ustawowego kwalifikując się tym samym do stwierdzenia jego nieważności - podzielił stanowisko organu nadzoru. Jak można przypuszczać, wyjście poza granice skargi miałoby polegać na uwzględnieniu, zaaprobowaniu stanowiska Gminy przez Sąd I instancji w przedmiocie zgodności z prawem kwestionowanej przez wojewodę uchwały. Zdaniem NSA, Sąd I instancji wyszedł poza granice skargi, gdyż zbadał wbrew temu co twierdzi skarżąca Gmina sprawę legalności uchwały kompleksowo, rozpatrując argumenty przemawiające "za" i "przeciw" o czym nawet świadczy nie tylko argumentacja uzasadnienia wyroku ale i obszerność uzasadnienia kontrolowanego wyroku Sądu I instancji. W przypadku badania legalności aktów prawa miejscowego działania Sądu opierają się przede wszystkim na kwestiach związanych z kontrolą procedury podjęcia aktu oraz oceną zgodności jego treści zgodnie z wymogami statyki i dynamiki systemu źródeł prawa. W ujęciu statycznym system to zespól norm składający się z norm naczelnych i norm z nich wyinferowanych, stanowiących konsekwencje norm naczelnych. Więź dynamiczna polega na ustanawianiu norm na podstawie innych norm, które udzielają odpowiedniej kompetencji normodawczej. (zob. P. Tuleja, Normatywna treść praw jednostki w ustawach konstytucyjnych RP, Wydawnictwo Sejmowe 1997, s. 7). Jak wynika z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku, wynik oceny legalności zaskarżonej uchwały Sąd analizował również pod kątem argumentacji skarżącej Gminy związanej ze stanem faktycznym, realiami wydania przez radę gminy przedmiotowej uchwały. Sąd I instancji stwierdzając, że - stan faktyczny jaki miał miejsce a polegający na tym, jak to przedstawia Gmina, że we Wrocławiu jest więcej miejsc w przedszkolach niż rodziców wychowujących samotnie dzieci związku z czym we Wrocławiu potrzeby tych dzieci są zaspakajane w pierwszym etapie wykładni, co powoduje brak konieczności szczególnego zabezpieczania interesów rodzin dzieci rodziców samotnie wychowujących dzieci - nie ma znaczenia z uwagi na to, że akt prawa miejscowego jest prospektywny i nastawiony na działanie zarówno teraz jak i w przyszłości poprzez generalny i abstrakcyjny wymiar swoich norm a jego uregulowania nie mogą być kazuistyczne i uwzględniające w pierwszej kolejności korzystne, aczkolwiek przejściowe, mijające i mogące się zmieniać stany faktyczne, a co najważniejsze, treść uchwały powinna wykonać treść upoważnienia ustawowego, co w przypadku przedmiotowej uchwały nie wystąpiło. Podkreślić także należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Tezę tę można też odpowiednio odnieść do wniosków Gminy jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego. Zarzuty materialnoprawne skarżącej kasacyjnie Gminy skupiają się przede wszystkim na kwestii wykładni upoważnienia ustawowego do wydania przedmiotowej uchwały. Intencją skarżącej Gminy jest wykazanie, że budowa i treść upoważnienia, które zawarte jest w art. 20c ust. 6 ustawy o systemie oświaty upoważniają ją do samodzielnego formułowania kryteriów a treść art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty odnosi się do postępowania rekrutacyjnego a nie do treści upoważnienia ustawowego. Zgodnie z art. 20c ustawy o systemie oświaty: "1. Do publicznego przedszkola lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przyjmuje się kandydatów zamieszkałych na obszarze danej gminy. 2. W przypadku większej liczby kandydatów spełniających warunek, o którym mowa w ust. 1, niż liczba wolnych miejsc w publicznym przedszkolu lub publicznej innej formie wychowania przedszkolnego, na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę łącznie następujące kryteria: 1) wielodzietność rodziny kandydata; 2) niepełnosprawność kandydata; 3) niepełnosprawność jednego z rodziców kandydata; 4) niepełnosprawność obojga rodziców kandydata; 5) niepełnosprawność rodzeństwa kandydata; 6) samotne wychowywanie kandydata w rodzinie; 7) objęcie kandydata pieczą zastępczą. 3. Kryteria, o których mowa w ust. 2, mają jednakową wartość. 4. W przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. 5. Na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego może być brane pod uwagę kryterium dochodu na osobę w rodzinie kandydata. Kryterium dochodu określa organ prowadzący w stosunku procentowym do kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, z późn. zm.). Spełnianie tego kryterium jest potwierdzane oświadczeniem rodzica kandydata. 6. Organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość". Z systemowej wykładni przywołanego przepisu wynika bezsprzecznie, że o treści upoważnienia ustawowego wypowiada się zarówno ust. 6 jak i ust. 4 i ust. 5 analizowanego art. 20c ustawy o systemie oświaty. Treść art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty zawiera normy opisowe, z których wynika, że drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów. Jeżeli zestawimy tę treść z treścią art. 20c ust 6, która stanowi, że "Organ prowadzący określa nie więcej niż 6 kryteriów, o których mowa w ust. 4 i 5, oraz przyznaje każdemu kryterium określoną liczbę punktów, przy czym każde kryterium może mieć różną wartość" to trzeba dojść do wniosku, że - mając także m.in. na uwadze racjonalnego ustawodawcę, na którego powołuje się także skarżąca Gmina - "uwzględnienie zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych" odnosi się do treści przedmiotowych kryteriów, gdyż w przeciwnym razie, niezależnie od kryteriów z przypisaną punktacją, które mają czynić przejrzysty, precyzyjny, weryfikowalny i poddający się kontroli sposób przyjęcia dziecka do przedszkola, na drugim etapie byłyby brane dodatkowo nieostre i pozbawione punktacji, obok wyników z punktacji, argumenty/przesłanki na zasadzie pewnej równorzędności "uwzględnienia zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych". Tymczasem, jak wynika z analizy i wykładni wskazanego przepisu, to kryteria mają być kreowane, wprowadzane do porządku prawnego przez gminę z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Skarżąca Gmina przyłożyła zbyt dużą wagę do literalnej wykładni treści art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty, odchodząc od weryfikacji wyniku wykładni literalnej, gramatycznej przez systemowe, komplementarne ujęcie treści art. 20c ustawy o systemie oświaty. Zdaniem Sądu II instancji, WSA we Wrocławiu dokonał prawidłowej wykładni upoważnienia ustawowego, a nadto trafnie ocenił, gdyż Sąd II instancji podziela jego argumentację bez zbędnego powtarzania w tym miejscu, że sposób sformułowania przedmiotowych kryteriów przez gminę nastąpił w sposób naruszający art. 7 i 94 Konstytucji RP, jak i w związku z art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, gdyż nie wypełniając treści upoważnienia ustawowego, wykonawczego względem ustawy, pominął potrzeby rodziny, w której rodzic samotnie wychowujący kandydata musi pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi. Pozycja rodzica samotnie wychowującego dziecko została w sposób naruszający zasadę równości wobec prawa zestawiona, zrównana z pozycją rodziny w, której tylko jeden z dwojga rodziców (prawnych opiekunów) pracuje. Powyższy wywód potwierdza zrazem trafną tezę WSA w Wrocławiu, że konieczność uwzględniania sytuacji rodziców samotnie wychowujących dziecko wynika wprost z wytycznych ustawodawcy, które organ prowadzący jest obowiązany wziąć pod uwagę przy realizowaniu upoważnienia ustawowego, którym jest ustalenie przez organ prowadzący dodatkowych kryteriów rekrutacji. Jednocześnie w myśl art. 20c ust. 4 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący, ustalając dodatkowe kryteria rekrutacji, obowiązany jest zapewnić jak najpełniejszą realizację potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna na podstawie art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a