IV SA/Wa 1199/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rada m. W. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla R. po wschodniej stronie ul. [...] oddala skargę W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wpłynęła skarga Wojewody [...] na uchwałę Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] r. " w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...]". Zaskarżonej uchwale Wojewoda [...] zarzucił naruszenie przepisów art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909, dalej: u.o.g.r.l.), w związku z art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.), poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...], która powstała w wyniku podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], objętej ww. planem miejscowym. W oparciu o powyższy zarzut Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] w zakresie, w jakim jest ona usytuowana na terenie oznaczonym symbolem [...].  W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] wskazał, że na sesji w dniu [...] r. Rada Miasta W. podjęła uchwałę [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...]". W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały, naruszone zostały zasady oraz tryb sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 u.p.z.p., co powinno skutkować nieważnością uchwały Rady Miasta W. w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...]. Skarżący powołał się na treść art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., zgodnie z którym przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach u.p.z.p. Natomiast w art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. wymieniono rodzaje gruntów, których przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody i określono organy właściwe do wyrażenia takiej zgody. Jak wskazał z art. 7 ust. 1 wynika expressis verbis, że przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne poza planem zagospodarowania przestrzennego jest niemożliwe. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie organ sporządzający plan miejscowy nie uzyskał stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, nie był zatem uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewoda [...] podniósł, że z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, zwrócił się do Wojewody [...], Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w W. pismem z dnia [...] r. znak: [...], załączając do ww. wniosku: -wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ul. [...] dla działki [...] obręb [...] z dnia [...] r. znak: [...]; - decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...]; - wypis i wyrys z rejestru gruntów dla działki [...] obręb [...] z dnia [...] r. znak: [...]. Wojewoda [...] ustalił, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] (o łącznej powierzchni [...] ha) wraz z działką numer [...] (o łącznej powierzchni [...] ha) została wydzielona z pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (o łącznej powierzchni [...] ha). W obrębie działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...] występują lasy, oznaczone symbolem [...] o łącznej powierzchni [...] ha i inne tereny zabudowane oznaczone symbolem [...] o powierzchni [...] ha. Wojewoda [...] podkreślił, że w dacie podejmowania skarżonej uchwały, tj. w dniu [...] r., w obrębie działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], występowały lasy, oznaczone symbolem [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem [...] o powierzchni [...] ha. W konsekwencji zmiana przeznaczenia wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała tym samym uzyskania zgody właściwego organu, w toku procedury sporządzenia projektu planu (w trybie art. 17 pkt 8 ustawy u.p.z.p.),. Jak podał skarżący organ sporządzający plan miejscowy wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne następujących działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], a także [...],[...] z obrębu [...] oraz [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta Miasta W. oraz po zapoznaniu się z opinią [...] Izby Rolniczej z [...] r. znak: [...], wydał w dniu [...] r. decyzję znak: [...], w której: - wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dot. działek o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], nr ew. [...],[...] z obrębu [...], nr ew. [...],[...] z obrębu [...] (razem [...] ha), oraz - nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...] z obrębu [...], razem [...] ha. Z kolei decyzją z dnia [...] r. nr [...] Marszałek Województwa [...] wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia działki nr ew. [...] z obrębu [...] pod poszerzenie ul. [...] na powierzchni [...] ha. Organ nadzoru podniósł, że działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położona jest na terenie oznaczonym symbolem [...], stanowiącym teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz na terenie [...], stanowiącym teren dróg publicznych, klasy dojazdowej. Wojewoda [...] podkreślił, że o ile organ wykonawczy w procedurze sprowadzania planu miejscowego uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne tj. na poszerzenie ul. [...], to nie uzyskał takiej zgody w odniesieniu do pozostałej części leśnej ww. działki, a która przeznaczona została pod zabudowę, co wynika zarówno z części graficznej, jak i tekstowej, w tym zawartej w § 16 ust. 27 uchwały. W związku z powyższym uznał, że na etapie opracowania obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do pierwotnej działki oznaczone nr ew. [...], stanowiącej obecnie m.in. działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], dokonana została zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wymaganej zgody. Wojewoda [...] wskazał przy tym, że kwestie braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (i nierolnicze) bez wymaganej zgody właściwego organu, były przedmiotem wielu orzeczeń sądowych, powołując kilka przykładów z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o jej oddalenie. Zwróciła uwagę, że w trakcie procedury sporządzania planu działka o numerze ewidencyjnym [...] została objęta wnioskiem w sprawie zmiany przeznaczenia na cele nieleśne. Organ wskazał, że powierzchnia działki wynosiła [...] ha, z czego [...] ha gruntu na działce stanowił użytek leśny [...], zaś [...] ha gruntu na działce stanowił użytek budowlany [...], co oznacza, że użytek budowlany stanowił więcej niż [...]% powierzchni działki (więcej niż wielkość graniczna na jaką wyrażał zgodę Wojewoda [...] dla zabudowy mieszkaniowej na działkach leśnych). Rada Miasta W. zwróciła uwagę na uzasadnienie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. numer [...]. Organ podkreślić, że w toku plac planistycznych i na dzień podjęcia przez Radę Miasta W. uchwały [...] "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...]", w ewidencji gruntów i budynków figurowała jedynie działka o numerze ewidencyjnym [...], która następnie w roku [...] została podzielona na działki o numerach [...] i [...], czyli już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka numer [...] została podzielona według odrębnych przepisów a mianowicie według art 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wbrew ustaleniom miejscowego planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Ponadto stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz .U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej zwanej ppsa), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała [...] Rady Miasta W. z dnia [...] r. " w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] po wschodniej stronie ulicy [...]". Na wstępie należy przytoczyć art. 3 u.p.z.p., który stanowi, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należ do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi natomiast, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści wskazanego przepisu wynika zatem, że nie każde naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do stwierdzenia jego nieważności, a jedynie istotne naruszenie tego trybu. W konsekwencji co do naruszeń trybu (zmiana kolejności, skrócenie terminów, a nawet pominięcie niektórych czynności) decydować będzie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego. Problematyka ta winna być w każdym indywidualnym przypadku przedmiotem badania przez sąd administracyjny. Należy w tym miejscu podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nie każde naruszenie zasad oraz trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje nieważność uchwały. Naruszenie trybu musi być na tyle istotne aby wpływało na negatywną ocenę legalności zaskarżonego aktu ze względu chociażby na pominięcie przez organ podstawowych elementów procedury planistycznej. Zarzut skargi złożonej przez Wojewodę [...] sprowadza się do naruszenia zasad i istotnego naruszenia trybu sporządzania planu poprzez nieuzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ nadzoru podniósł bowiem, że na etapie opracowania obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do pierwotnej działki oznaczonej nr ew. [...], stanowiącej obecnie m.in. działkę oznaczoną numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], dokonana została zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bez wymaganej zgody, co powinno skutkować nieważnością uchwały Rady Miasta W. w części dotyczącej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...]. Odnosząc się do tego zarzutu należy zauważyć, że organ sporządzający plan miejscowy wystąpił do Wojewody [...] (właściwego organu zgodnie z wówczas obowiązującym brzmieniem art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l.) z odpowiednim wnioskiem (pismo z [...] r., znak: [...]) o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], a także [...],[...] z obrębu [...] Oraz [...],[...],[...] i [...] z obrębu [...]. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu ww. wniosku Prezydenta Miasta W. oraz po zapoznaniu się z opinią [...] Izby Rolniczej z [...] r. znak: [...], wydał w dniu [...] r. decyzję znak: [...] w której: - wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dot. działek o nr ew.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...], nr ew. [...],[...] z obrębu [...], nr ew. [...],[...] z obrębu [...] (razem [...] ha), oraz - nie wyraził zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych na cele nieleśne w odniesieniu do działek o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] oraz nr ew. [...],[...] z obrębu [...], razem [...] ha. Należy przy tym podkreślić, że w uzasadnieniu ww. decyzji Wojewoda [...] poinformował, iż nie wyraził zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów leśnych na cele nieleśne, ponieważ z informacji zawartych w dokumentacji wniosku (mapa, wypisy z rejestru gruntów) potwierdzonych opinią [...] Izby Rolniczej wynika, że działki tworzące ten areał są zabudowane, a zatem zmiana przeznaczenia na tych działkach została już dokonana. Wskazał przy tym, że na działkach tych znajdują się znaczne areały (nawet do [...]% powierzchni działki) gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe (nieleśne), na których to powierzchniach mogą być realizowane inwestycje budowlane. Dlatego Wojewoda [...] uznał, że w tej sytuacji wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia tych działek jest bezprzedmiotowe. Biorąc powyższe pod uwagę należy uznać, że Rada Miasta W. nie naruszyła ani zasad sporządzenia planu ani też w sposób istotny nie naruszyła trybu jego uchwalania. Wręcz przeciwnie, organ sporządzający plan wystąpił z odpowiednim wnioskiem do Wojewody [...] o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Odmowa organu podyktowana była natomiast wyłącznie bezprzedmiotowością orzekania. Należy również zaznaczyć, że wniosek Prezydenta Miasta W. z [...] r. znak: [...] dotyczył całej działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta została podzielona na działki o numerach [...] i [...] dopiero w roku [...], czyli już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka numer [...] została podzielona w trybie art 95 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i wbrew ustaleniom miejscowego planu. Ocena legalności podziału działki w ww. trybie nie może jednak wpływać na legalność przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności na ocenę istotności naruszenia trybu jego uchwalania, czy też jego zasad. Odnosząc się do przykładów orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które powołał Wojewoda [...] należy zauważyć, że przedstawione wyroki wydane zostały w oparciu o inny stan faktyczny. Podkreślenia wymaga, że czym innym jest dokonanie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych bez wystąpienia o zgodę właściwego organu lub pomimo decyzji odmownej, a czym innym sytuacja, w której organ sporządzający plan wystąpił z odpowiednim wnioskiem, lecz organ wskazał na jego bezprzedmiotowość (dla której właściwą formą procesową jest umorzenie postępowania administracyjnego, a nie merytoryczne rozstrzygnięcie o odmowie zmiany przeznaczenia terenu). W ocenie Sądu sytuacja taka nie może być utożsamiana z istotnym naruszeniem trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.