II OSK 206/16

Dnia 11 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska(spr.) Protokolant specjalista Agnieszka Gontarz po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Po 536/15 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Po 536/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę R. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakładającą na skarżącego oraz K. B. obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w budynku położonym w [...]. Wyrok wydany został w następujących istotnych dla rozpoznania skargi kasacyjnej okolicznościach faktycznych i prawnych: W następstwie przeprowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] kontroli stanu technicznego w/w budynku mieszkalnego, potwierdzającej jego nieodpowiedni stan techniczny (pęknięcia ścian zewnętrznych, uszkodzenia pokrycia dachowego, odpadający tynk na gzymsie i inne), organ ten na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) zażądał od właścicieli (skarżącego i K. B.) przedstawienia ekspertyzy jego stanu technicznego sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Jak wynika z akt sprawy w toku postępowania K. B. przedstawiła organowi pierwszej instancji łącznie trzy ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Pierwsza – sporządzona przez inżyniera D. K. z uwagi na jej niekompletność została zakwestionowana zarówno przez organ, jak i skarżącego. Druga – opracowana w październiku 2014 r. przez inż. A. Z. i inż. M. R. również wywołała zastrzeżenia ze strony organu z tego względu, że nie zawierała oceny stanu technicznego całości budynku, a także części rysunkowej, nie zawierała też opisu prac niezbędnych do wykonania. Wezwany w związku z tymi brakami ekspertyzy w charakterze świadka jeden z jej autorów zobowiązał się do jej uzupełnienia w określonym terminie i w wykonaniu tego zobowiązania złożył pismo w którym wymienił roboty wymagające w jego ocenie niezwłocznego wykonania z punktu widzenia bezpieczeństwa budynku. W związku z powyższym K.B. przedstawiła kolejną ekspertyzę opracowaną przez inżynierów S. D. i D. L. w styczniu 2015 roku, która oceniona przez organ jako kompletna, prawidłowa i rzetelna, stała się ostatecznie podstawą załatwienia sprawy i wydania decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Przepis ten umożliwia organowi nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym nakazanie, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w określonym terminie. Decyzją z dnia [...] 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył zatem na strony tj. skarżącego i K. B. obowiązek wykonania szczegółowo wymienionych w rozstrzygnięciu robót budowlanych wymienionych w ekspertyzie - w terminie do dnia 30 września 2016 r. W wyniku wniesionego przez skarżącego odwołania w którym wskazywał m. in. na zrealizowanie części robót ujętych w decyzji organu pierwszej instancji, organ odwoławczy zlecił dodatkowe postępowanie wyjaśniające, a następnie decyzją z dnia [...] 2015 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i nakazał stronom wykonanie określonych robót budowlanych. W swoim rozstrzygnięciu organ zmodyfikował zakres prac w stosunku do decyzji pierwszoinstancyjnej odpowiednio do wyników przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a postępowania wyjaśniającego, co jest bezsporne. Wśród wskazanych w decyzji robót organ odwoławczy nakazał skarżącemu i K. B. m. in. wykonanie w części mieszkalno-gospodarczej budynku nowego stropu z belek drewnianych stosownie do zaleceń zawartych w ekspertyzie technicznej sporządzonej przez inż. S. D.i inż. D. L. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał na treść powołanego wyżej przepisu art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego oraz na nieodpowiedni stan techniczny budynku znajdujący potwierdzenie w ostatniej ze złożonych ekspertyz, a także na konieczność wykonania wymienionych w niej robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Organ, w uzasadnieniu decyzji, wyjaśnił ponadto powody dla których wykluczył możliwość załatwienia sprawy na podstawie wcześniejszej ekspertyzy autorstwa inżynierów A. Z. i M. R. Stwierdził, że nie została ona uzupełniona o część rysunkową i zawierała nieścisłości, które w toku postępowania nie zostały usunięte. Wyjaśnił, że zaakceptowana przez niego ostatnia z ekspertyz opracowana przez inżynierów S. D. i D. L. jest spójna, zawiera opis stanu technicznego całego budynku (również dobudowanej części gospodarczo – mieszkalnej), opis ogólny wraz z rozwiązaniami projektowymi kompleksowej naprawy stwierdzonych uszkodzeń, wnioski ogólne, precyzyjne rysunki, a ponadto fotografie z opisem przedstawiające stan budynku. W skardze na decyzję organu odwoławczego skarżący zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a także uchybienie zasadom i przepisom kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 75 § 1 i art. 77 § 1, a także art. 10 § 1 i art. 79 § 1 i 2 oraz 80). W uzasadnieniu tych zarzutów skarżący podniósł, że organ nie miał podstaw do zdyskwalifikowania jako dowodu w sprawie wcześniejszej ekspertyzy. Tymczasem była ona korzystniejsza dla niego, gdyż nie zawierała tak szerokiego zakresu robót jak kolejna ekspertyza, która stała się podstawą załatwienia sprawy. Poprzednia ekspertyza nie wskazywała bowiem na konieczność montażu nowego stropu z belek drewnianych nad częścią mieszkalno-gospodarczą. W tym zakresie, jak stwierdził, obie ekspertyzy pozostają w sprzeczności, których nie wyjaśnił organ w toku postępowania. Dodatkowo skarżący podniósł, że autorzy ekspertyzy, która stała się podstawą rozstrzygnięcia sprawy, nie powiadomili go ani o miejscu, ani też o terminie przeprowadzenia kontroli nieruchomości, co – wbrew powołanym przepisom - uniemożliwiło mu zadawanie pytań biegłym i składanie wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako "P.p.s.a.") podzielił stanowisko organu co do prawidłowości ostatniej z przedstawionych przez K. B. ekspertyz. Wyjaśnił, że dwie pierwsze okazały się niepełne. Zgodnie bowiem z postanowieniem z dnia [...] 2014 r. w którym organ określił obowiązek jej przedstawienia ekspertyza miała zawierać analizę stanu technicznego "budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dwoma lokalami mieszkalnymi i częścią gospodarczą". Tymczasem ekspertyza inżynierów M. R. i A. Z. objęła jedynie zagadnienia stanu technicznego budynku mieszkalnego (bez części gospodarczej) i wymagała uzupełnienia o część rysunkową, a nadto o wskazanie zakresu prac niezbędnych do wykonania. W protokole przesłuchania M. R. sam przyznał, że jego ekspertyza nie obejmuje części gospodarczej. Pomimo deklaracji jej uzupełnienia została ona uzupełniona jedynie częściowo o zakres prac niezbędnych do wykonania (k.25 akt administracyjnych). Odnosząc się do zarzutów skarżącego naruszenia art. 10 § 1 kpa oraz art. 79 § 1 i § 2 kpa Sąd wyjaśnił, że ekspertyza o której mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego przygotowywana przez osobę z uprawnieniami budowlanymi na zlecenie strony nie jest opinią biegłego w ścisłym, procesowym tego słowa znaczeniu podlegającą wszelkim regułom przypisanym takiej opinii. Jest to szczególnego rodzaju dowód wskazany w przepisach Prawa budowlanego. Sąd zwrócił uwagę, że przepisy tej ustawy nie nakazują bezwzględnego informowania stron o miejscu i terminie przeprowadzania oględzin na potrzeby przygotowania ekspertyzy technicznej, a brak takiej regulacji jest wynikiem założenia ustawodawcy, że najczęściej podmiotem obciążonym obowiązkami stwierdzonymi w ekspertyzie technicznej jest strona ją zlecająca (tak jest w przypadku ekspertyzy określonej w art. 62 ust. 3 P.b.). Sąd stwierdził również, że wbrew stanowisku skarżącego, ekspertyza, którą zaakceptował organ, nie pozostaje w jakiejkolwiek sprzeczności z treścią wcześniejszej ekspertyzy autorstwa inż. M. R. i inż. A. Z. Ta ostatnia bowiem w ogóle nie obejmowała części gospodarczej budynku. Nie zawierała więc oceny wszystkich jego stropów. Tymczasem to właśnie ta część budynku nie objęta analizą okazała się być w najgorszym stanie technicznym. Sąd podkreślił, że wszyscy wymienieni wyżej eksperci w jednakowy sposób ocenili stan stropów budynku w części mieszkalnej (zob. s. 6 ekspertyzy M. R. i A. Z. oraz s. 8 ekspertyzy S. D.i D. L.) i uznali, że ich stan jest dobry. Natomiast wyłącznie w ekspertyzie S. D. i D. L. znalazła się ocena stanu technicznego części gospodarczej budynku i tam właśnie stwierdzono bardzo zły stan stropu i sformułowano stosowne zalecenia jego naprawy. Nie można zatem podzielić tezy skarżącego, która legła u podstaw jego skargi, że organy dopuściły się błędu w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegającego "na przyjęciu, że budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym, czego skutkiem było nakazanie skarżącemu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie nieodpowiadającym rzeczywiście istniejącym nieprawidłowościom, w szczególności poprzez nakazanie montażu nowego stropu z belek drewnianych nad częścią mieszkalno-gospodarczą". Nieprawidłowości stwierdzone w ekspertyzie S. D. i D. L. jawią się natomiast jako obiektywne, dobrze udokumentowane i nie sposób uznać, że ich stwierdzenie przez tych autorów w jakikolwiek sposób przeczy poprzednio przygotowanym (niepełnym zresztą) ekspertyzom. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skarżący także był osobą współzobowiązaną do złożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku, tymczasem jego aktywność w sprawie sprowadzała się wyłącznie do kwestionowania ekspertyz przedstawianych przez drugiego współwłaściciela nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżący . K., wskazując na art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na: 1) niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję, która została wydana z naruszeniem: art. 7, art. 8, art. 75 § i 77 § 1, art. 10 § 1 i 79 § 1 i 2 oraz z naruszeniem art. 80 k.p.a. k.p.a.; 2) niewłaściwym zastosowaniu art. 151 P.ps.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2015 r., w sytuacji, w której decyzja wydana została z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 10 § 1 i 79 § 1 i 2 oraz z naruszeniem art. 80 k.p.a. mogącym mieć wpływ na wynik spraw. Te dwa zasadnicze zarzuty sformułowano w skardze kasacyjnej w kilkunastu punktach oznaczonych literami alfabetu od litery "a" do "k". Niezależnie od podniesionych zarzutów proceduralnych, powołując się na art. 174 pkt 1 P.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na: 1) naruszeniu, w następstwie błędu w ustaleniach faktycznych, art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane polegające na nie uchyleniu decyzji organu I instancji oraz poprzez utrzymanie w mocy tej decyzji, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie sformułowanej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady demokratycznego państwa prawnego poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładni art. 10 § 1 k.p.a. i stwierdzenie, że organ nie miał obowiązku zawiadamiać o oględzinach nieruchomości, a spowodowana tym nieobecność nie miałaby narusza praw skarżącego; 3) naruszenie przyjętej w orzecznictwie sądów administracyjnych zasady zaufania obywatela do państwa poprzez przyjęcie nieprawidłowej wykładki art. 10 § 1 k.p.a. i stwierdzenie, że organ nie miał obowiązku zawiadamiać o oględzinach nieruchomości, a spowodowana tym nieobecność nie miałaby narusza praw skarżącego. W uzasadnieniu tak określonych podstaw skarżący w istocie skoncentrował na dwóch kwestiach prezentowanych wcześniej w skardze, a mianowicie po pierwsze – pozbawieniu go udziału w postępowaniu z uwagi na niezawiadomienie go przez osoby sporządzające ekspertyzę ze stycznia 2015 r. o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin budynku na potrzeby jej opracowania oraz po drugie – na sprzeczności obu ekspertyz w zakresie opisu stanu technicznego i robót niezbędnych do usunięcia nieprawidłowości, w szczególności zwłaszcza w odniesieniu do stanu technicznego stropu nad parterem. W skardze kasacyjnej powtórzono zatem poprzednie twierdzenia, że ekspertyza z października 2014 r. autorstwa M. R. i A. Z. ocenia ten stan jako dobry i nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek zaleceń, a ekspertyza późniejsza ze stycznia 2015 r. ocenia stan stropu jako zły, zalecając jego rozbiórkę w trybie pilnym oraz montaż nowego stropu. Ponownie skarżący, podobnie jak w skardze, wywodził, że ekspertyza na której organ oparł rozstrzygnięcie sprawy jest nierzetelna i przedstawia stan techniczny budynku w sposób niezgodny z rzeczywistością. Nie zgodził się także ze stanowiskiem Sądu, że osoby, które opracowały ekspertyzę nie miały obowiązku zawiadamiania go o oględzinach budynku, gdyż, jak argumentował, poprzez udział w oględzinach miałby możliwość zwrócenia uwagi organu na wiele okoliczności, które mogły mieć wpływ na sposób jej załatwienia. Podnosił, że w sprawie nie zaistniały jakiekolwiek podstawy do odstąpienia od zasady wyrażonej w art. 10 § 1 kpa w szczególności te, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. Stwierdził, że brak regulacji w ustawie Prawo budowlane o konieczności powiadomienia strony o oględzinach przeprowadzanych na potrzeby sporządzenia ekspertyzy nie uprawniał Sądu do przyjęcia niekorzystnej dla niego wykładni. W tym zakresie odwołał się do orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w których wyrażono pogląd, że jedną z reguł demokratycznego państwa prawnego jest zasada, iż niejasności w przepisach nakładających na obywatela obowiązki nie mogą być wykładane na jego niekorzyść. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W szczególności nie podjęła ona jakiejkolwiek rzeczowej polemiki z argumentacją Sądu zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a w większości powtarza jedynie te wywody, które prezentowane były we wcześniejszej skardze i do których Sąd pierwszej instancji szczegółowo się odniósł. Jeżeli chodzi o podstawy procesowe to przede wszystkim należy wskazać, że w sprawie administracyjnej, której tok i prawidłowość rozstrzygnięcia kontrolował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, nie był przeprowadzany dowód z oględzin, o którym mowa w art. 85 § 1 k.p.a., a w którym niezapewnienie skarżącemu udziału tj. niezawiadomienie go o miejscu i terminie jego przeprowadzenia, dawałoby asumpt do formułowania zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. W sprawie miała miejsce natomiast kontrola stanu technicznego budynku, o której mowa w art. 62 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego nosząca cechy dowodu z oględzin na potrzeby spraw z zakresu Prawa budowlanego, tym niemniej skarżący miał zapewniony w niej udział, a co więcej - jak wynika z akt – w niej uczestniczył, co potwierdza protokół z tej czynności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wypracowanym na tle przepisów art. 84 i 85 k.p.a. regulujących sposób i tryb przeprowadzania dowodów z opinii biegłego i z oględzin podkreśla się ich odmienny charakter, a w szczególności to, że dowód z oględzin przeprowadza organ, a nie powołany przez organ biegły. Okoliczność, że na użytek opracowanej opinii wymagającej wiadomości specjalnych biegły czy inny rzeczoznawca zaznajamia się z przedmiotem swojej opinii (stanem nieruchomości czy obiektu) nie oznacza, że w czynności tej muszą towarzyszyć mu uczestnicy postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 617/15, Lex nr 2230788). Skoro zatem dowód z opinii biegłego, o którym mowa w art. 84 § 1 k.p.a. nie wymaga dochowania sformalizowanej procedury powiadamia stron o czynnościach biegłego, tym bardziej zatem ekspertyza, która, jak trafnie dostrzegł Sąd pierwszej instancji, w sprawach z zakresu Prawa budowlanego jest dowodem opracowywanym na zlecenie strony i składanym przez stronę, która w następstwie jego złożenia zostaje zobowiązana do wykonania wskazanych w niej robót. Jest to zatem dowód, którego cechy zbliżają go bardziej do dowodu z dokumentu, a nie opinii biegłego, a i tak nawet wówczas niepowiadomienie o miejscu i czasie czynności eksperta nie daje podstaw do podnoszenia zarzutów naruszenia art. 79 § 1 k.p.a. czy art. 10 § 1 k.p.a. Wobec tego, że w toku postępowania administracyjnego w sprawach z zakresu Prawa budowlanego na potrzeby rozstrzygnięcia o którym mowa w art. 66 tej ustawy ekspertyzę przedkłada organowi strona zlecająca jej opracowanie i co się z tym wiąże w pierwszej kolejności przed przedstawieniem organowi oceniająca jej rzetelność i poprawność wykonania, to nie zachodzi jakakolwiek potrzeba ingerowania przez organ w sposób opracowania tego dokumentu, czy nadzorowania prawidłowości jego sporządzenia, co oczywiście nie ma nic wspólnego z koniecznością przeprowadzenia jego oceny według reguł określonych w art. 80 k.p.a. w przypadku gdy strona przedstawi go już organowi. Argumentacji skarżącego co do naruszenia zasady wynikającej z art. 10 § 1 k.p.a. nie wzmacnia odwołanie się do zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP czy zasady zaufania obywateli do organów państwa przewidzianej w art. 8 k.p.a. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, działania skarżącego w prowadzonym postępowaniu ograniczyły się wyłącznie do kwestionowania ekspertyz składanych w toku postępowania przez drugiego współwłaściciela. Tymczasem organ w rozpoznawanej sprawie nie rozstrzygał sporu między współwłaścicielami nieruchomości, lecz w oparciu o przedstawiane mu przez właścicieli budynku dowody dotyczące jego stanu technicznego badał zasadność nałożenia obowiązku, o którym mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Gdyby w prowadzonym postępowaniu skarżący zdecydował się na przedstawienie własnej ekspertyzy opracowanej na jego zlecenie, która w równie kompleksowy sposób, co ekspertyza autorstwa inżynierów D. D. i D. L. przedstawiałaby zarówno stan techniczny całego obiektu, jak i roboty budowlane niezbędne do usunięcia nieprawidłowości, a pozostawałaby w sprzeczności z ustaleniami ekspertyzy złożonej przez drugiego współwłaściciela, to niewątpliwie organ w myśl zasad zawartych w przepisach art. 77 § 1 i 7 k.p.a. obowiązany byłby je wyjaśnić. W rozpoznawanej sprawie natomiast taka potrzeba nie zaistniała. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji szczególną uwagę w kontekście zarzutów skargi poświęcił analizie wszystkich złożonych ekspertyz, dochodząc do jedynego słusznego wniosku, że wyłącznie ostatnia z nich odnosiła się do całości budynku. Strop budynku, co do którego skarżący twierdzi, że potraktowany został odmiennie w obu ekspertyzach w rzeczywistości nie został w ogóle opisany w ekspertyzie autorstwa inżynierów M. R. i A.Z., gdyż nie obejmowała ona tej części budynku. Kwestie te szczegółowo przedstawił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stąd nie zachodzi konieczność ich powtarzania. Fakt, że ostatnia z ekspertyz wykorzystała pewne elementy i opisy wcześniejszej ekspertyzy nie ma znaczenia, albowiem, jak wyjaśnił Sąd, w zakresie tych części budynku, których dotyczyły obie ekspertyzy, są one ze sobą zgodne. W konsekwencji wobec niezasadności niezwykle szeroko ujętych zarzutów proceduralnych w sprawie należało uznać, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zakwestionowania prawidłowości zastosowania przez organy art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, także z przyczyn branych przez Naczelny Sąd Administracyjny pod uwagę z urzędu (art. 183 § 2 P.p.s.a. i art. 189 P.p.s.a.), orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 tej ustawy.