II GSK 4250/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Aneta Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 999/15 w sprawie ze skargi H.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia z pasa drogowego kiosku handlowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 23 czerwca 2015r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia z pasa drogowego kiosku handlowego w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w zakresie określenia terminu wykonania przez skarżącą obowiązku usunięcia kiosku handlowego, w pozostałym zakresie skargę oddalił oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia 27 kwietnia 2015 r. nakazał H. M. usunięcie do dnia 4 maja 2015 r. kiosku handlowego – kwiaciarni zlokalizowanego w pasie drogowym R. P. w K., w celu umożliwienia wykonania przebudowy R. P. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że zmiany wprowadzone do projektu przebudowy R. P. oraz ostateczne stanowisko Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazują na konieczność wykonania nowej nawierzchni na całej Płycie R. P. oraz docelowe ustawienie kiosków handlowych (kwiaciarni) symetrycznie w stosunku do osi widokowej R. P. Zlokalizowany obecnie kiosk handlowy znajduje się w całości na terenie placu budowy i uniemożliwia zrealizowanie inwestycji zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i umową zawartą z wykonawcą przebudowy. Organ pierwszej instancji powołał się na treść art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r. Nr 460), dalej u.d.p. Wskazał, że informacja o konieczności usunięcia kiosku w przypadku przebudowy zawarta była w decyzjach zezwalających na ustawienie kiosku w pasie drogowym R. P. (pkt 5c), wydawanych do momentu wejścia wykonawcy na plac budowy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 23 czerwca 2015 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie zezwoleń na czasowe zajmowanie pasa drogowego H. M. zajmowała określoną część R. P. (pasa drogowego) poprzez lokalizację w tym miejscu kiosku stanowiącego kwiaciarnię. Ostateczną decyzją wydaną dnia 3 września 2014 r. z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa zezwolono stronie na czasowe zajęcie pasa drogowego - R. P. w okresie od dnia 1 sierpnia 2014 r. do dnia 10 września 2014 r. Kolejnego zezwolenia nie wydano. W decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego wskazano wprost na konieczność udostępnienia zajętego pasa drogowego w razie konieczności prowadzenia robót drogowych, ze względu na przebudowywaną w całości płytę R. P. Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest zasadny podniesiony w odwołaniu zarzut naruszenia art. 36 u.d.p. poprzez błędne przyjęcie, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu. Organ wskazał, że nie ma znaczenia, iż wcześniej takie zezwolenia były wydawane, a także to, że skarżąca uzyskała promesę na kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego po zakończeniu prac budowlanych obejmujących zajęty pas drogowy, a lokalizacja obiektu, zgodnie z zatwierdzoną koncepcją architektoniczną, ma pozostać niezmienioną. W sprawie obiekt zajmował pas drogowy bez stosownego zezwolenia zarządcy drogi, a jednocześnie jego pozostawanie w pasie drogowym uniemożliwiało wykonanie prac w stosunku do zajętej przez niego części pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że art. 38 ust. 1 u.d.p. dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, które były zlokalizowane w pasie drogowym w dniu wejścia w życie tej ustawy, bądź znalazły się w pasie drogowym w wyniku późniejszych zmian dotyczących samego pasa drogowego. Wszelkich innych sytuacji dotyczą natomiast art. 39 oraz art. 40 u.d.p. Rozpoznając skargę Sąd I instancji wskazał, że w sprawie zaistniały dwie przesłanki zastosowania art. 36 u.d.p., a mianowicie 1) zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu; 2) brak podstaw do podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że okoliczności te ustalono, zbadano i oceniono w sposób prawidłowy. Sąd wskazał także, że decyzja wydana w oparciu o art. 36 u.d.p. ma charakter związany, co oznacza, że w przypadku zaistnienia w danym stanie faktycznym przesłanek określonych w tym przepisie, organ zobowiązany jest do orzeczenia obowiązku przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. WSA stwierdził, że w zakresie, w jakim ustalono termin realizacji przez H. M. obowiązku nałożonego zaskarżoną decyzją (do dnia 4 maja 2015 r.), zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. Wyjaśnił, że określenie granicznej daty wykonania obowiązku jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę prawną decyzji administracyjnej przewiduje możliwość określenia w tej decyzji daty wykonania obowiązku. Przepis art. 36 u.d.p. nie określa terminu wykonania tego obowiązku, nie przewiduje też możliwości orzeczenia o terminie wykonania obowiązku w decyzji administracyjnej. Sąd I instancji uznał, że gdy z jednej strony wystąpienie przesłanek z art. 36 u.d.p. nie budzi wątpliwości, a z drugiej strony orzeczenie o terminie wykonania nałożonych obowiązków nie znajduje podstawy prawnej, należało stwierdzić nieważność decyzji obydwu instancji w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 j.t.); dalej: p.p.s.a., a w pozostałym zakresie oddalić skargę H. M. jako niezasadną. W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w części, wnosząc o jego uchylenie w części, tj. w zakresie pkt II i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 36 u.d.p., polegające na jego zastosowaniu mimo braku spełnienia ku temu przesłanek, - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 38 u.d.p., polegające na jego niezastosowaniu, - naruszenie przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134 i 135 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 ppkt.c p.p.s.a. polegające na braku uchylenia wadliwej decyzji zarówno zaskarżonej jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy nie ustalono w postępowaniu, jaki był stan poprzedni sprzed posadowienia na płycie R. P. przez skarżącą obiektu budowlanego-kwiaciarni w jego obecnym kształcie, do którego miałoby nastapić przywrócenie pasa drogi. Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem z dnia 29 sieprnia 2018 r. skarżąca uzupełniła skargę kasacyjną. W uzupełnieniu skargi kasacyjne sformułowany został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. Pismo to zawiera również uzupełnienie skargi kasacyjnej w zakresie podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na sposób sformułowania i uzasadnienia zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i jej uzupełnieniu należy na wstępie określić granice rozpoznania sprawy przez sąd kasacyjny oraz granice rozstrzygania przez sądy administracyjne. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 art. 183 p.p.s.a., przy czym chodzi o przypadki nieważności postępowania sądowego, a nie o przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżony wyrok został wydany w warunkach nieważności. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Stosownie do art. 177 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Po upływie tego terminu nie jest możliwe uzupełnienie zarzutów skargi kasacyjnej, strona może jedynie zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. przytoczyć nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Dlatego nie podlegał rozpoznaniu podniesiony dopiero w piśmie z dnia 29 sierpnia 2018 r. (a więc po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej) zarzut naruszenia 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art.135 p.p.s.a. dotyczący niedostrzeżenia przez Sąd I instancji wad postępowania administracyjnego, które w ocenie skarżącej kasacyjnie stanowiły o nieważności tego postępowania administracyjnego. W myśl art. 1 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Orzekanie w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Wobec treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów , na tle komentowanego przepisu szczególnego znaczenia nabiera zagadnienie tożsamości sprawy administracyjnej. Należy w związku z tym zauważyć, że zgodnie z powszechnym stanowiskiem doktryny (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 23.01.1998 r., I SA/Gd 654/96, OSP 1999/1, s. 51) na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. W myśl art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznanej sprawie była decyzja administracyjna, której adresatem jest skarżąca H. M., a przedmiotem nakaz usunięcia kiosku handlowego wydany na podstawie art. 36 u.d.p. To zaskarżona do WSA decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa zakreślają granice sprawy administracyjnej rozpoznawanej w tym postępowaniu. Sąd Administracyjny nie mógł więc w tym postępowaniu uczynić przedmiotem kontroli innych spraw administracyjnych, w szczególności – wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej oczekiwaniu strony - nie mógł dokonać kontroli legalności całego procesu rewitalizacji R.P. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że dodatkowe okoliczności nie objęte treścią art. 36 u.d.p. nie mają w sprawie rozstrzygającego znaczenia, a odnosząc się do podnoszonych przez stronę okoliczności braku uzgodnienia projektu zagospodarowania terenu R. P., zasadnie uznał, iż pozostają poza granicami sprawy wytyczonymi przez art. 36 u.d.p. Ponieważ strona została zobowiązana do usunięcia kiosku zlokalizowanego w pasie drogowym ustalanie stanu faktycznego sprzed posadowienia tego kiosku było w sprawie bezprzedmiotowe. W granicach rozpoznanej sprawy nie ma również znaczenia podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż kwiaciarnia była obiektem budowlanym, a nie kioskiem. Wobec jednak powołania się na tę okoliczność w uzupełnieniu skargi kasacyjnej, należy zauważyć, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę stanowi o rozbudowie kiosku handlowego (kwiaciarni), a legalność zrealizowania inwestycji nie była kwestionowana. Również złożony przez stronę wniosek o wydanie zezwolenia na czasowe zajęcie pasa drogowego dotyczy lokalizacji "kiosków – obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem". Z przedstawionych przyczyn za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia przepisów postepowania. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 36 i 38 u.d.p. zostały sformułowane jako zarzuty niewłaściwego ich zastosowania, w tym przepisu art. 36 poprzez jego zastosowanie, a art. 38 poprzez jego niezastosowanie. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumcji). Przepis art. 36 u.p.d. stanowi, że w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego. Przepisu tego nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu, wymagającego podjęcia przez właściwy organ nadzoru budowlanego decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego. Jak wynika z zaakceptowanego przez Sąd I instancji i niepodważonego skutecznie w skardze kasacyjnej stanu faktycznego skarżąca zajmowała pas drogowy – określoną część R. P., poprzez lokalizację w tym miejscu kiosku stanowiącego kwiaciarnię. Od dnia 11 września 2014 r. zajmowała ww. pas drogowy bez zezwolenia, bowiem decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 3 września 2014 r. uprawniała ją do zajmowania pasa drogowego do dnia 10 września 2014 r. Wobec powyższego WSA prawidłowo uznał, że spełniona została pierwsza z przesłanek wydania przez zarządcę drogi decyzji na podstawie art. 36 u.d.p. Kontrolując spełnienie drugiej z przesłanek należało ustalić, czy zgodnie z treścią zdania 2 art. 36 u.d.p. organem właściwym do wydania decyzji nie był organ nadzoru budowlanego. Przy dokonywaniu wykładni zdania drugiego art. 36 u.d.p. celowe jest odwołanie się do uzasadnienia projektu ustawy z dnia 14 listopada 2003 r o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r., poz.1953, uzasadnienie Lex), którą to ustawą wprowadzono przepis art. 36 w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie (art. 1 pkt 36 ustawy zmieniającej). Uzasadniając proponowana zmianę brzmienia przepisu art. 36 u.d.p. wskazano, że "W przypadkach zajęcia pasa drogowego, które stanowi również naruszenie przepisów prawa budowlanego, obowiązek podjęcia działań w celu przywrócenia stanu poprzedniego spoczywa zarówno na zarządcy drogi, jak i na organach nadzoru budowlanego. W tym celu wprowadzono w art. 36 (zdanie drugie) zapis, że w takich sytuacjach decyzje podejmuje wyłącznie organ nadzoru budowlanego. Natomiast w pozostałych przypadkach zajęcia pasa drogowego (zdanie pierwsze), obowiązek jego przywrócenia będzie należał jedynie do zarządcy drogi". Zamierzenie budowlane polegające na rozbudowie kiosku handlowego (kwiaciarni) zostało zrealizowane na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 18 lipca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę, a legalność i prawidłowość zrealizowania inwestycji nie była kwestionowana. Przy czym istotna jest legalność realizacji inwestycji - rozbudowy kiosku, a nie jak podnosi skarżąca kasacyjnie, legalność rewitalizacji R. P.. W związku z powyższym NSA za prawidłowe uznał stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym brak jest podstaw do przyjęcia, że sprawa dotyczy rozbiórki obiektu budowlanego, w której orzekać powinien organ nadzoru budowlanego. Wobec spełnienia przesłanek wydania przez zarządcę drogi decyzji na podstawie art. 36 u.d.p. zarzut niewłaściwego zastosowania tego przepisu NSA uznał za nieuzasadniony. NSA zauważa, że zarzut niewłaściwego zastosowania art. 36 u.d.p. nie może być uzasadniany ewentualnymi naruszeniami przepisów prawa przy wykonywaniu decyzji, ponieważ zarzuty takie wykraczają poza granice rozpoznanej sprawy administracyjnej. Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest również zarzut naruszenia przepisu art. 38 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy w dacie wejścia w życie przepisów ustawy o drogach publicznych, czyli 1 października 1985 r. określone obiekty i urządzenia niezwiązane z pasem drogowym i jego funkcjami były już posadowione w pasie drogowym lub w wyniku zgodnego z prawem działania obiekt został tym pasem objęty. Żadna z wymienionych sytuacji w sprawie nie miała miejsca. W kontekście braku podstaw zastosowania art.38 u.d.p. WSA trafnie wskazał, że sama strona podkreślała w skardze, iż dysponuje stosownymi zezwoleniami i prowadzi działalność we wskazanym miejscu od 27 lat. Biorąc pod uwagę datę sporządzenia skargi oznacza to okres od 1988 r. Nie może odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej i niepoparte żadnymi dowodami twierdzenie o tym, że "...." a "....". Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.