I OSK 3258/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 316/15 odrzucającego skargę M. Ł. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 316/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M. Ł. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia inwalidztwa i związku inwalidztwa ze służbą. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca były funkcjonariusz Centralnego Biura Antykorupcyjnego złożyła skargę w odpowiedzi, na którą organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), bowiem sprawa będąca przedmiotem zaskarżenia w tym zakresie nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżone orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w Warszawie zostało wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.). Komisje lekarskie, działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazywanych orzeczeniami. Orzeczenia tych komisji dzielą się na dwie zasadnicze grupy. Pierwsza z nich obejmuje kwestie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii do służby, jak i samej zdolności do służby. Natomiast druga grupa orzeczeń to orzeczenia ustalające schorzenia danej osoby, ich związek ze służbą i stopień inwalidztwa dla celów między innymi emerytalno-rentowych. Podstawą tych orzeczeń są odrębne przepisy, m.in. cytowana powyżej ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...). Takie orzeczenia nie mają samodzielnego bytu. Są one poddawane kontroli przez sądy powszechne w ramach odwołań od decyzji wydawanych w innych postępowaniach przez organy właściwe w sprawach odszkodowawczych lub emerytalno-rentowych. Mają one wyłącznie charakter orzeczenia wstępnego, jako jedna z przesłanek ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu i wysokości. W konsekwencji nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sprawy orzekania o inwalidztwie i związku schorzeń ze służbą nie należą do właściwości takich sądów (por. wyroki NSA z dnia 29 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 667/08 z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 93/10, wyrok NSA z dnia 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 220/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 października 1999 r. sygn. III ZP 9/99, OSNP 2000/5/167, uchwała NSA z dnia 19 stycznia 1998 r. sygn. akt OPS 8/97 ONSA 1998/2/39). Skoro w niniejszej sprawie zaskarżone orzeczenie dotyczyło byłego funkcjonariusza i ustalenia związku jego schorzeń ze służbą to orzeczenie to należy do drugiej omawianej powyżej grupy orzeczeń niemających samodzielnego bytu i niepodlegających kontroli sądów administracyjnych. Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożyła skarżąca i zaskarżając je w całości zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, gdyż ich uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. obrazę art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż odmowa uchylenia w trybie nadzoru orzeczenia Komisji przesądza ostatecznie o prawie skarżącej do prawidłowego określenia zdolności do służby, podczas gdy jest to czynność rozstrzygająca o prawie strony w trybie administracyjnym, która podlega kontroli sądowej. Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że komisje lekarskie, jako organy administracji publicznej podejmują decyzje administracyjne w indywidualnych sprawach. W orzecznictwie przyjmuje się, że komisje są organami administracji publicznej, a ich orzeczenia w przedmiocie zdolności do służby, stanowią decyzje administracyjne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ppsa, poza niewystępującymi w rozpatrywanej sprawie przypadkami nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany jej podstawami i wnioskami. Granice te wyznaczają zarzuty kasacyjne sformułowane, przedstawione i uzasadnione zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z unormowań art. 174 i art. 176 ppsa. W szczególności zarzuty te winny wskazywać adekwatne do danej sprawy, konkretne przepisy prawa, znajdujące się w obszarze stosowania sądów administracyjnych, które zdaniem strony skarżącej naruszył Sąd I instancji wydając zaskarżone orzeczenie. Skarga kasacyjna ma charakter wysoce sformalizowany. Wymogi, jakie powinna spełnić określone zostały w art. 176 ppsa. Niektóre z nich mają charakter bezwzględny, co oznacza, że ich pominięcie uniemożliwia rozpoznanie skargi kasacyjnej i w rezultacie ewentualne jej uwzględnienie. Przepis ten zastrzega - obok warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać każde pismo procesowe w postępowaniu sądowym - również wymogi oparte o przesłanki materialne, do których należą: oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Jak wskazano wyżej, do obligatoryjnych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej należy m.in. przytoczenie podstaw kasacji (art. 174 ppsa) i ich uzasadnienie. Autor skargi kasacyjnej obowiązany jest więc do wskazania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd zaskarżonym wyrokiem (postanowieniem), przy czym w przypadku zarzutu naruszenia prawa materialnego należy podać, czy wadliwość jest wynikiem błędnej wykładni, czy też niewłaściwego jego zastosowania, czy ewentualnie skutkiem obydwu tych przyczyn oraz uzasadnić taki zarzut. Natomiast w przypadku naruszenia przepisów postępowania również należy wskazać te przepisy, umotywować zarzut i wykazać, że zarzucane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę jedynie z punktu widzenia prawidłowo sformułowanej podstawy kasacyjnej i nie może domyślać się ani dociekać zamiaru jej autora, jak również wnioskować kierunku zaskarżenia, czyli ustalać intencji strony skarżącej – a więc tego, czego strona skarżąca oczekuje od sądu. Z tych względów przy sporządzaniu skargi kasacyjnej, ustawodawca wprowadził obowiązek korzystania z profesjonalnych pełnomocników, tj. osób wyliczonych enumeratywnie w przepisie art. 175 ppsa. Zgodnie z jego § 2, przymusu adwokacko-radcowskiego wynikającego z § 1 nie stosuje się, jeżeli skargę kasacyjną sporządza sędzia, prokurator, notariusz, radca Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa albo profesor lub doktor habilitowany nauk prawnych, będący stroną, jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, albo gdy skargę kasacyjną wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Od tych wszystkich osób - z założenia z odpowiednim przygotowaniem prawniczym - oczekuje się bowiem znajomości przepisów procedury obowiązującej w postępowaniu sądowym i przepisów prawa materialnego. Przechodząc na grunt rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wbrew obowiązkowi z art. 176 ppsa w związku z art. 174 pkt 1 ppsa, pełnomocnik skarżącej sporządzając skargę kasacyjną niewłaściwie wskazał podstawy kasacyjne. W petitum skargi kasacyjnej powołał wyłącznie normę procesową zawartą w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określając zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Zarzut naruszenia wskazanego przepisu bez powiązania z regulującymi bardziej szczegółowe kwestie przepisami prawa materialnego lub postępowania nie jest skutecznym środkiem podważania merytorycznej zasadności orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie spełnia wymogu przytoczenia podstaw kasacyjnych. Rozważając ten aspekt miał Sąd na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ppsa obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Podkreślić jednak należy, że nawet przy najdalej idącej liberalizacji wymogów formalnych skargi kasacyjnej, uwzględniającej stanowisko wyrażone w powołanej wyżej uchwale oraz stosownej wykładni treści całego tego środka wniesionego w sprawie merytoryczna ocena tej skargi kasacyjnej nie była możliwa. Wadliwa konstrukcja skargi kasacyjnej, wyklucza merytoryczne rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności zarzutów podniesionych w tym środku zaskarżenia (por. postanowienie NSA z 18.2.2015 r., I OSK 318/15, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie ma ustawą nadanej kompetencji do odtwarzania treści zarzutu kasacyjnego, który zawiera przepis prawa o braku samodzielnej treści normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do formułowania podstaw i zarzutów kasacyjnych, skarga kasacyjna, która ich nie precyzuje w sposób jasny i jednoznaczny nie może być skuteczna, bowiem podstawy niejasne i niedookreślone muszą być uznane za nieusprawiedliwione. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano się jeszcze na przepisy Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2007 r. w sprawie orzekania o inwalidztwie funkcjonariuszy oraz emerytów i rencistów CBA, tj. § 21 ust. 2 w zw. z § 16 ust. 2( mylnie oznaczonych jako artykuły) jednak treść obydwu norm nie uprawnia do stwierdzenia, że mogą stanowić wzorzec kontroli sądowoadministracyjnej w sytuacji zakwestionowania przez sąd dopuszczalności skargi. Mając powyższe na uwadze, skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 ppsa.