II FSK 3231/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący – Sędzia NSA Jerzy Płusa, Sędzia NSA Małgorzata Wolf-Kalamala (sprawozdawca), Sędzia WSA del. Wojciech Stachurski, Protokolant Justyna Nawrocka, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Gminy Stryków od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Łd 824/15 w sprawie ze skargi Gminy Stryków na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 16 kwietnia 2015 r. nr 14/77/2015 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, 2) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi na rzecz Gminy Stryków kwotę 180 (słownie: sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Łd 824/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Gminy [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. W uzasadnieniu orzeczenia wyjaśniono, że w dniu [...] Rada Miejska w [...] przyjęła uchwałę w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości stawki tej opłaty od nieruchomości zamieszkałych. W przedmiotowej uchwale zastosowano dwie metody ustalenia opłat na obszarze gminy w zależności od sposobu zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uzależniając stawkę opłaty od liczebności gospodarstwa domowego w przypadku odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny. Uchwałą z dnia [...] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] stwierdziło nieważność powyższej uchwały Rady Miejskiej w [...] , powołując się na naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.; zwanej dalej: "u.c.p.g."). W ocenie organu nadzoru, w świetle powołanych przepisów za niedopuszczalne należało uznać różnicowanie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, co w badanej uchwale uczyniono w odniesieniu do odpadów zbieranych i odbieranych w sposób selektywny. W skardze do sądu administracyjnego Gmina [...] wniosła o uchylenie uchwały Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] zarzucając naruszenie art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 i 2a u.c.p.g. oraz art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.; zwanej dalej: "u.s.g."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w motywach rozstrzygnięcia podzielił stanowisko organu nadzoru, podnosząc, iż art. 6k ust. 1 u.c.p.g. zawiera ustawowe upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie wyboru jednej z określonych w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi; przy czym ustawodawca umożliwił radzie gminy wybór więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Z kolei w art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. wskazano dwie metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami od właściciela nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Pierwsza polega na ustaleniu opłaty jako iloczynu liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość (pkt 1), lub ilości zużytej wody z danej nieruchomości (pkt 2), lub też powierzchni lokalu mieszkalnego (pkt 3) oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 u.c.p.g. Metoda ta przewiduje więc ustalenie jednej stawki za gospodarowanie odpadami, a następnie uzależnienie wysokości opłat od okoliczności wskazanych w pkt 1 - 3. Jeżeli rada gminy zdecyduje się na wybór tej metody, opłata jaką będzie zmuszony uiścić właściciel nieruchomości uzależniona będzie m.in. od ilości osób zamieszkujących daną nieruchomość. Druga z przewidzianych metod przewiduje uchwalenie jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego. Zatem w sytuacji, gdy rada gminy zdecyduje się na tę właśnie metodę, zrezygnuje ona m.in. z możliwości uzależnienia wysokości opłaty od okoliczności wskazanych w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g., ustalając jedną, stałą stawkę dla gospodarstwa domowego i może ją ewentualnie zróżnicować tylko w zależności od tego, czy odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 u.c.p.g.). Zdaniem Sądu, z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłaty. Ustawa przewiduje wprawdzie możliwość ustalenia opłaty jako iloczynu liczby osób zamieszkujących daną nieruchomość (jest to metoda odrębna, wymieniona w art. 6j ust. 1 pkt 1 u.c.p.g.), jak również uprawnia radę gminy do różnicowania stawki opłaty w zależności m.in. od liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, to jednak przewidzianego w ustawie pojęcia "liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość" nie można utożsamiać z zastosowanym w niniejszej uchwale pojęciem gospodarstwa domowego, gdyż osoby zamieszkujące nieruchomość nie muszą tworzyć ze sobą gospodarstwa domowego. Zróżnicowanie stawek opłat dokonane w zaskarżonej uchwale nie mieści się zatem – według Sądu - w granicach delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6j ust. 2 w związku z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. W ocenie Sądu jest to następstwem traktowania gospodarstwa jako oddzielnej jednostki - podmiotu gospodarczego, definiowanego jako jedna osoba lub ich zespół, razem zamieszkujących lub osobno, wspólnie się utrzymujących (w ogromnej większości połączonych więzami biologicznymi i stanowiących rodziny). Osoby samotne, utrzymujące się samodzielnie, to jednoosobowe gospodarstwa domowe. Zastosowanie w takich warunkach kwalifikatora ilościowego zależnego od ilości osób składających się na tak ujęte gospodarstwo domowe skutkowałoby na gruncie wskazanej ustawy wyróżnieniem kolejnej metody, o której ustawodawca nie wspomina. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku Rada Miejska w [...] dokonała wyboru metody ustalenia opłaty - w przypadku gdy odpady są zbierane i odbierane w sposób selektywny - o której mowa w art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy czym ustaliła kilka stawek tej opłaty, podczas gdy przywołany przepis stanowi, że rada gminy może uchwalić jedną stawkę od gospodarstwa domowego. W przekonaniu Sądu, postawy do zastosowanego w danym przypadku różnicowania nie stanowi również art. 6j ust. 2a u.c.p.g., który to przepis zawiera upoważnienie dla rady gminy do różnicowania stawki opłaty, jednakże wyłącznie w wyspecyfikowanych w nim przypadkach, tj. w zależności od: powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, rodzaju zabudowy. Powyższy katalog nie zawiera przesłanki różnicowania stawki opłaty w zależności od wielkości (liczebności) gospodarstwa domowego, gdyż liczba mieszkańców odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców tworzących, czy zamieszkujących gospodarstwo domowe. Za bezzasadny uznano także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., albowiem odnosi się on do stawek opłaty ustalonych w uchwale z dnia [...], nr [...], która nie była przedmiotem analizy organu nadzoru, wobec czego Sąd w granicach niniejszego postępowania nie miał możliwości kontroli jej legalności. W skardze kasacyjnej Gmina [...] wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie przedmiotowego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), naruszenie prawa materialnego, a mianowicie: a) art. 6k ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6j ust. 2 u.c.p.g. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i w konsekwencji wadliwe zastosowanie wskutek przyjęcia, że wybór metody określonej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. wyłącza możliwość różnicowania stawki opłat z uwagi na to, iż możliwość taka została zastrzeżona wyłącznie w przypadku określonym w art. 6j ust. 1 pkt 1-3 u.c.p.g.; b) art. 6j ust. 2a u.c.p.g. poprzez: - błędną wykładnię i w konsekwencji brak jego zastosowania, skutkujące przyjęciem, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika upoważnienie dla rady gminy do wprowadzenia w ramach metody wymienionej w art. 6j ust. 2 u.c.p.g. dodatkowego kryterium, jakim jest podział gospodarstw domowych na kategorie zależne od liczby osób w nich zamieszkujących i zróżnicowanie na tej podstawie wysokości stawki opłat, gdy tymczasem taka możliwość wynika z art. 6j ust. 2a w/w ustawy; - błędną wykładnię pojęcia "gospodarstwa domowego" i w konsekwencji błędne przyjęcie, iż art. 6j ust. 2a w/w ustawy nie znajduje zastosowania do kryterium określonego w art. 6j ust. 2 ustawy z uwagi na fakt, iż liczba mieszkańców, o której mowa w art. 6j ust. 2a ustawy odnosi się do liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, a nie do liczby mieszkańców zamieszkujących gospodarstwo domowe; - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie prawa procesowego, a mianowicie art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g., polegające na braku rozpatrzenia zgłoszonego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. bez wyjaśnienia tej okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [...] wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego podlega uwzględnieniu. Istota sprawy sprowadza się do kwestii zgodności z prawem uchwały rady miejskiej w zakresie ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ nadzoru zasadnie stwierdził nieważność uchwały rady miejskiej wobec przekroczenia delegacji ustawowej, określonej w art. 6j ust. 2 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., wybierając metodę ustalania opłaty na postawie art. 6j ust. 2 tej ustawy i jednocześnie różnicując stawki opłat w zależności od liczby osób zamieszkujących dane gospodarstwo domowe. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony przez tut. Sąd w wyroku z dnia 6 października 2015 r., sygn. akt II FSK 1797/15 (treść orzeczenia dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pomimo tego, że powołany wyrok dotyczył stanu prawnego obowiązującego przed dniem 1 lutego 2015 r., to jednak jego tezy – w szczególności dotyczące wykładni art. 6j ust. 2a – pozostają nadal aktualne. Zatem w ślad za przywołanym wyrokiem, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że ustawą z dnia 25 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zmodyfikowano rozwiązania wprowadzone pierwotnie przez u.c.p.g. Zgodnie z art. 1 pkt 2 lit. b) ustawy nowelizującej, dodano do art. 6j u.c.p.g. ust. 2a, o następującej treści: "Rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy". Kolejna nowelizacja miała miejsce w dniu 2 lutego 2015 r. i odzwierciedlała w szczególności wyrok Trybunału Konstytucyjnego, którym z dniem 19 grudnia 2013 r. - art. 6k ust. 1 w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, został uznany za niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji RP (pkt 5 wyroku TK z dnia 28 listopada 2013 r. - Dz. U. 2013.1593). Natomiast przepis art. 6j ust. 2a zachował swoje dotychczasowe brzmienie. Zatem wbrew stanowisku WSA w Łodzi, rada miejska była uprawniona do wyboru metody ustalania opłaty na podstawie art. 6j ust. 2 u.c.p.g., przy jednoczesnym zróżnicowaniu stawek opłaty z uwagi na liczbę mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość. Taki był m.in. cel włączenia do art. 6 u.c.p.g. ustępu oznaczonego jako 2a. Do wniosku takiego prowadzi także analiza treści art. 6k ust. 1 tej ustawy, w którym mowa o ustaleniu stawki opłat, bez różnicowania tego pojęcia na potrzeby wyboru metody. Oznacza to, że organ będzie mógł zróżnicować stawkę opłat zgodnie z kryteriami wskazanymi w art. 6j ust. 2a cyt. ustawy, zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1, jak i w art. 6j ust. 2. Trafnie zwrócił uwagę kasator, iż za taką wykładnią przemawia także systematyka ustawy i umiejscowienie omawianego przepisu w regulacji dotyczącej różnicowania stawek opłat. Co istotne, regulacja dotycząca możliwości "zróżnicowania stawki opłat w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy" zawarta została w treści art. 6j ust. 2a, a więc bezpośrednio po art. 6j ust. 1 i 2 u.c.p.g. Błędny i pozbawiony racjonalnego uzasadnienia jest zatem pogląd, wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że możliwość różnicowania stawek opłat przez organ samorządowy dotyczy wyłącznie metody określonej w art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Reasumując, wykładnia literalna powołanych powyżej przepisów dostarcza argumentów podważających ocenę sformułowaną przez Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do spornego zagadnienia. Warto także zwrócić uwagę na argumenty natury funkcjonalnej i celowościowej, których dostarcza ocena treści materiałów przygotowanych w toku procesu legislacyjnego. W uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej (druk nr 1000 Sejmu RP VII kadencji), wyraźnie stwierdzono, że projekt "ma na celu wprowadzenie rozwiązań umożliwiających gminom racjonalną i elastyczną politykę w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i gospodarowania tymi odpadami". W dalszej części tego dokumentu stwierdzono, że "proponowana w art. 1 w pkt 2 lit. a i b noweli zmiana w art. 6j ustawy ma na celu umożliwienie gminom wyboru różnych metod ustalania opłat dla poszczególnych części obszaru gmin (np. części wyposażonej w wodociągi - według zużycia wody, natomiast co do pozostałego obszaru - według innej metody). Obecnie obowiązujące przepisy pozwalają na wybór jednolitej metody na całym obszarze gminy. Uregulowanie takie spotkało się z krytyką ze strony samorządów, które oceniają je jako rozwiązanie niepozwalające na elastyczne podejście do wyboru metody dostosowanej do warunków występujących w poszczególnych częściach terenu gminy". Należy również zaznaczyć, że w odpowiedzi na interpelację poselską nr 23992, Minister Środowiska zawarł pogląd, że: "gmina ma możliwość dużej elastyczności w uchwalaniu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, m.in. możliwe jest ustalenie przy metodzie opłaty zależnej od gospodarstwa domowego, że powyżej określonej liczby osób w gospodarstwie domowym opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie będzie rosnąć (co może mieć zastosowanie przy promowaniu wielodzietności). Możliwe jest również stosowanie dopłat dla właścicieli nieruchomości, którzy spełniają ustalone przez radę gminy kryteria, co również może mieć zastosowanie przy ochronie rodzin wielodzietnych". Podobne argumenty, przedstawione zostały na posiedzeniu Komisji Ochrony Środowiska Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz Komisji Samorządu Terytorialnego i Polityki Regionalnej Sejmu RP VII Kadencji z dnia 3 stycznia 2013 r. Dodatkowo, na rozprawie przed NSA w dniu 22 stycznia 2016 r., pełnomocnik Gminy [...] przedłożył pismo Ministra Środowiska z dnia [...] (stanowiące odpowiedź na zapytanie Burmistrza Urzędu Miejskiego w [...]), w którym, odnosząc się do treści art. 6j ust. 2a u.c.p.g., wyrażono pogląd, iż "ust. 2a odnosi się również do ustalenia stawki od gospodarstwa domowego". Nie należy - rzecz jasna - traktować tych dokumentów jako jedynego źródła poznania intencji ustawodawcy, jednak w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą one ogrywać istotną rolę w procesie wykładni. Konkluzje płynące z analizy tych materiałów dostarczają argumentów za określonym rozumieniem celu czy też funkcji danego przepisu bądź całej konstrukcji prawnej, a nadto boni iudicis est lites dirimere (dobrego sędziego cechuje umiejętność łagodzenia sporów). Lektura uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, a także innych dokumentów, na które powołał się autor skargi kasacyjnej, nie pozostawia wątpliwości, że celem wprowadzenia do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach m.in. art. 6j ust. 2a – było uelastycznienie i zracjonalizowanie polityki gmin w zakresie ustalania opłat za odbieranie odpadów komunalnych i gospodarowania tymi odpadami. Możliwość różnicowania stawki opłaty, przewidziana expressis verbis w art. 6j ust. 2a jest narzędziem pozwalającym na prowadzenie takiej właśnie polityki. W tym stanie rzeczy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty o charakterze materialnoprawnym trzeba uznać za w pełni uzasadnione, co oznacza, że wyrok Sądu pierwszej instancji wydano z naruszeniem art. 148 p.p.s.a.; zarzuty o charakterze procesowym stanowiły jedynie pochodną zarzucanych uchybień o charakterze materialnoprawnym. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a także § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 49). b.a.