I OSK 588/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab, po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 141/15 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność T. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. I OSK 588/17 UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Kr 141/15, w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność T. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej - stwierdził, że bezczynność T. S.A. w K. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz umorzył postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania ww. Spółki do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku A. S. z dnia [...] czerwca 2015 r. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu [...] czerwca 2015 r. G. S. – mąż skarżącej, złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej przez T. S.A. w K. w postaci wniosków o udzielenie decyzji lokalizacyjnej nr [...] z dnia [...].06.1994 roku oraz wniosku o wydacie decyzji nr [...] z dnia [...].04.1995 roku o pozwoleniu na budowę, na remont linii energetycznej niskiego napięcia oraz budowę słupowej stacji transformatorowej w miejscowości G. Wniosek został złożony za pośrednictwem poczty elektronicznej. W odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, w dniu [...] lipca 2015 r. Spółka udzieliła skarżącej odpowiedzi, że nie dysponuje żądanymi dokumentami. Uprzednio w dniu [...] czerwca 2015 r. Spółka wystąpiła do A. S. o wskazanie tytułu prawnego do nieruchomości, na której zlokalizowane są urządzenia energetyczne, będące przedmiotem wniosku. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność T. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej złożyła skarżąca - A. S. Skarżąca wniosła o orzeczenie przez Sąd bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa oraz o określenie zobowiązanemu terminu do wykonania obowiązku nałożonego nań przez ustawę o dostępie do informacji publicznej, to znaczy o udostępnienie skarżącej żądanej informacji publicznej w terminie prawem zwidzianym, który wskaże zobowiązanemu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Sąd stwierdził, że postępowanie sądowe jest bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności, bowiem żądana przez skarżącą dokumentacja, pomimo wnikliwych poszukiwań nie została przez organ odnaleziona. Nie odnaleziono wniosków dotyczących decyzji [...] z dnia [...] czerwca 1994 r. oraz [...] kwietnia 1995 r. W ocenie Sądu, bezspornym jest, że żądane dokumenty nie zostały udostępnione skarżącej, jednakże powodem tego jest fakt nie dysponowania nimi przez organ. Przedmiotowe informacje publiczne nie są bowiem w posiadaniu organu. Sąd wskazał, że postępowanie w przypadku, gdy organ nie dysponuje informacją, której udostępnienia dotyczy wniosek, był już przedmiotem rozpoznania przez sądy administracyjne. Skład rozpoznający podzielił w tym zakresie stanowisko zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 187/14, zgodnie z którym: "1. W sytuacji, gdy organ informacją nie dysponuje, wówczas winien zawiadomić o tym wnoszącego o jej udostępnienie, a dokonując takiej czynności nie pozostaje w bezczynności. W świetle uregulowań u.d.i.p. organ nie ma obowiązku pozyskiwania informacji, której nie posiada, a która jest w dyspozycji innego zobowiązanego do jej udzielenia podmiotu. 2. Organ w takiej sytuacji nie ma także obowiązku wydania decyzji. Powyższe wynika z faktu, że forma decyzji została przewidziana przez ustawodawcę wyłącznie dla rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji, względnie o umorzeniu postępowania, zaś w przypadku, gdy podmiot zobowiązany nie posiada żądanych informacji, to nie może odmówić ich udzielenia". Nie ulega przy tym wątpliwości, że organ nie udzielił skarżącej żądanej informacji publicznej, gdyż nią nie dysponuje. Jak wynika z akt sprawy, wniosek dotarł do T. S.A. w dniu [...] czerwca 2015 r., natomiast informacji o niemożności odnalezienia dokumentów udzielono pismem z dnia [...] lipca 2015 r. Zgodnie z art. 149 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. Oceniając powyższy aspekt sprawy, WSA w Krakowie uznał, iż bezczynność spółki nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt I wyroku). Wniosek strony skarżącej z dnia [...] czerwca 2015 r. nie został rozpatrzony w ustawowym terminie wynoszącym co do zasady 14 dni (a maksymalnie i wyjątkowo 2 miesiące – art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej), jednakże przekroczenie terminu było nieznaczne. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. poinformowano skarżącą o nieodnalezieniu dokumentów. Tak więc od złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do poinformowania skarżącej upłynął nieco ponad miesiąc. W takiej zatem sytuacji, w ocenie Sądu, fakt rozpoznania wniosku skarżącej z nieznacznym przekroczeniem terminu świadczy o tym, że bezczynność w przedmiocie poinformowania o nie dysponowaniu informacją publiczną, jako w przedmiocie czynności dotyczącej uprawnień wynikających bezpośrednio z mocy ustawy (prawa do informacji publicznej), nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Skoro organ nie dysponuje przedmiotowymi informacjami publicznymi to poinformowanie o ich braku z przekroczeniem terminu nie stanowi uszczerbku dla interesów prawnych skarżącej w realiach kontrolowanej sprawy, stąd i z tego powodu nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa. W dniu 30 grudnia 2015 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła A. S., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz zasądzenie od Skarbu państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zarzuciła ona WSA w Krakowie: 1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r., jako bezprzedmiotowego uznając, że przedmiotowe informacje publiczne nie są w posiadaniu organu, co stoi w sprzeczności do regulacji zawartej w art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, która zobowiązuje organ do posiadania zawnioskowanej informacji publicznej. 2. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik ` sprawy, tj. art. 149 P.p.s.a. w związku z art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez uznanie, że rozpatrzenie wniosku z dnia [...] czerwca 2015 r. w terminie przekraczającym 14 dni, tj. w terminie 33 dni nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem skarżącej, w świetle regulacji art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest zobowiązany do przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej jak również innych dokumentów oraz decyzji dotyczących obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcji obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Zgodnie z powyższym organ - T. S.A., jako właściciel obiektu budowlanego, którego dotyczył wniosek o udzielenie informacji publicznej jest zobowiązany do posiadania wnioskowanych dokumentów. Skarżąca podniosła, że Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. wskazał, że: "skarga na bezczynność może być złożona między innymi gdy adresat wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej twierdzi, że nie posiada wnioskowanej informacji" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. o sygn. akt I OSK 2571/12). Stwierdziła, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, a przywołane orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wprost wskazuje, że okoliczność iż organ, do którego złożono wniosek o udzielenie informacji publicznej twierdzi, że wnioskowanej informacji nie posiada, jest irrelewantna dla zasadności złożenia skargi na bezczynność organu i dalszego biegu postępowania przed sądem administracyjnym. Nadto w sprawie organ udzielił odpowiedzi po 33 dniach od złożenia wniosku o udzielenie dostępu do informacji publicznej, a więc udzielenie odpowiedzi nastąpiło w terminie znacząco dłuższym niż przewidziany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Jednocześnie organ nie powiadomił w terminie 14 dni o powodach opóźnienia ani nie przedstawił terminu w jakim załatwi sprawę. Oznacza to, że organ - T. S.A. w K. w przedmiotowej sprawie złamał obydwie normy zakreślone w art. 13 ustawy, jednocześnie godząc w interes skarżącej. W ocenie skarżącej, tego rodzaju uchybienie stanowi rażące naruszenie prawa, a tej bezczynności nie usprawiedliwia uprzednie przekazanie całości dokumentacji małżonkowi strony. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Pierwszy zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez WSA w Krakowie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania przedsiębiorstwa T. S.A. w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku sprawdza się w istocie do wykazania, że w zaskarżonym orzeczeniu Sąd I instancji uwzględnił argumenty organu, iż ten nie posiada informacji, o której udostępnienie wnosiła skarżąca. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej może mieć miejsce tylko wtedy, gdy podmiot, do którego został złożony wniosek o jej udostępnienie jest w jej posiadaniu, na co słusznie zwrócił uwagę WSA w Krakowie. Jest to szczególnie istotne, gdy żądanie w tym przedmiocie skierowano do podmiotu, który aktu zawierającego informację nie wytworzył. Nie jest przy tym rzeczą sądu administracyjnego badanie czy adresat informację posiada, czy rzeczywiście nie włada dokumentem, a więc czy twierdzenie o nieposiadaniu polega na prawdzie. Jeżeli zatem podmiot, do którego się zwrócono podaje, że nie posiada danej informacji, to nie można od niego wymagać i zobowiązywać do uwzględnienia żądania udostępnienia danych publicznych, stąd skarga na bezczynność w tej materii, jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona. Natomiast należy podkreślić, że w sytuacji, gdyby w imieniu podmiotu, do którego złożono wniosek o udostępnienie informacji publicznej doszło do złożenia nieprawdziwego oświadczenia o jej nieposiadaniu – wówczas środkiem ochrony jest przepis art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), statuujący przestępstwo bezprawnego nieudzielania informacji publicznej. Sprawca czynu, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie udzielił informacji. Ten czyn jest zagrożony karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wolności do roku. Jednak ten rodzaj postępowania pozostaje poza kognicją sądu rozpoznającego skargę na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. W niniejszej sprawie spółka T. S.A. w K. wyjaśniła, że żądanej decyzji nie posiada. Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 149 P.p.s.a. w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że bezczynność T. S.A. w K. w zakresie realizacji wniosku A. S. z dnia [...] czerwca 2015 r. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W tym miejscy należy wskazać, że w przypadku bezczynności lub przewlekłości postępowania o rażącym naruszeniu prawa będzie można mówić, gdy przekroczenie terminu do wydania decyzji, aktu lub dokonania czynności materialno-technicznej jest wyjątkowo długie lub wynika ze zdecydowanie złej woli organu, który podejmuje szereg sprzecznych z zasadą praworządności działań, mających na celu niewykonanie ciążącego na nim obowiązku. Tak więc "dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów. Musi być ono znaczne bądź też wręcz przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 207/13). Przyjąć zatem należy, że krótki okres pozostawania podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w bezczynności lub podejmowanie przez niego działań zmierzających do załatwienia sprawy wskazują, że bezczynność, chociaż ma miejsce, to nie jest ona rażąca. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że T. S.A. w K. uchybiła określonemu w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. 14–dniowemu terminowi na udostępnienie informacji o 20 dni, przy czym należy podkreślić, że A. S. żądała udostępnienia dokumentów z roku 1994 r., tj. sporządzonych ponad dwadzieścia lat od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co w oczywisty sposób mogło spowodować przedłużenie okresu poszukiwania właściwych informacji. Nie można zatem przyjąć, że działania organu posiadały charakter złośliwy lub cechowały się złą wolą w stosunku do skarżącej kasacyjnie. Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Sąd nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi, wnoszącemu skargę kasacyjną wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.