III FSK 2/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Dalkowska, Sędzia NSA Tomasz Zborzyński (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Jacek Pruszyński, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej G. K. (S. K., B. K. - następcy prawni) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt III SA/Wa 1539/15 w sprawie ze skargi G. K. na postanowienie Ministra Finansów z dnia 11 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i, 2) uchyla zaskarżone postanowienie Ministra Finansów oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie z dnia 12 maja 2014 r., nr [...]. Sygnatura akt III FSK 2/21 U z a s a d n i e n i e Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. K. na postanowienie Ministra Finansów w przedmiocie skargi na czynności egzekucyjne. Stan sprawy Sąd przedstawił w sposób następujący: Na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez Burmistrza W. dnia 3.03.2014 r., a obejmujących należności z tytułu podatku od nieruchomości wraz z odsetkami, Naczelnik Urzędu Skarbowego w W. wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku skarżącej oraz jej męża jako współwłaścicieli nieruchomości i zawiadomieniem z dnia 13.04.2014 r. zastosował środek egzekucyjny w postaci zajęcia prawa majątkowego w postaci wierzytelności z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem. Zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego doręczono bankowi w dniu 17.03.2014 r., natomiast odpis tego zawiadomienia wysyłając w jednej wspólnej kopercie adresowanej do obojga małżonków; przesyłkę tę dnia 31.03.2014 r. odebrał małżonek skarżącej. Dłużnik zajętej wierzytelności poinformował, iż realizacja zajęcia jest niemożliwa, bo nie prowadzi rachunku bankowego na rzecz wskazanych w zajęciu osób. Skarżąca wniosła skargę na tę czynność egzekucyjną wskazując, że posiada z mężem "rozdzielność majątkową" oraz, że "bez (...) zgody i jakiegokolwiek pozwolenia" przekazano informację o jej zadłużeniu i koncie, jej małżonkowi. Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia 12.05.2014 r. oddalił skargę jako nieuzasadnioną, wskazując, iż zaskarżona czynność egzekucyjna została dokonana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżąca w zażaleniu na wskazane postanowienie zarzuciła brak merytorycznego rozpoznania skargi. Minister Finansów postanowieniem z dnia 11.03.2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie, wskazując, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 54 § 1 ustawy z dnia 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej u.p.e.a.) oraz pozostałe przepisy tej ustawy, a zastosowany środek jest zgodny z art. 80 u.p.e.a. W skardze na to postanowienie skarżąca wskazała, że nie zgadza się z powyższym rozstrzygnięciem, gdyż nie odpowiada ono jej stanowisku. Uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wystawione przez wierzyciela tytuły wykonawcze dotyczą zaległości z tytułu podatku od nieruchomości za poszczególne miesiące w latach 2011-2012 i zobowiązanymi są oboje małżonkowie, dlatego organ egzekucyjny prawidłowo wysłał korespondencję na adres zobowiązanych "w jednej kopercie", która została skutecznie doręczona w dniu 31.03.2014 r.; należy zatem uznać, że organ egzekucyjny działał w oparciu o przepisy u.p.e.a. W wywiedzionej od powyższego wyroku skardze kasacyjnej skarżąca wniosła o jego zmianę przez uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia organu drugiej instancji i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wskazując, że opłaty te nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a w związku z art. 18 u.p.e.a oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267; dalej: K.p.a.), a nadto w związku z art. 80 § 3 i art. 26 § 5 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a oraz art. 39, art. 40 § 1, § 2 i § 3, a także art. 46 § 1 K.p.a., przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy organ egzekucyjny w sposób błędny uznał, że doręczył określone w art. 80 § 3 u.p.e.a. zawiadomienie wraz z odpisami tytułów wykonawczych skarżącej, podczas gdy zawiadomienie to wraz z załącznikami nie może zostać uznane za prawidłowo doręczone, ponieważ zostało wysłane w jednym egzemplarzu w jednej kopercie adresowanej do dwóch różnych dłużników i zostało odebrane przez drugiego dłużnika, a nie przez skarżącą, - art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a oraz art. 80 § 3 i art. 26 § 5 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a., a także art. 39, art. 40 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 46 § 1 K.p.a. i art. 18 u.p.e.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 124 § 2 K.p.a., przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, mimo, iż postanowienia te zostały wydane z naruszeniem zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji i administracyjnego, naruszeniem zasad gromadzenia i oceny materiału dowodowego, a ich uzasadnienie jest dotknięte poważnymi brakami, które to uchybienia skutkowały nieustaleniem stanu faktycznego sprawy, co z kolei uniemożliwiło prawidłowe zastosowanie norm prawa procesowego i oddalenie skargi na czynność egzekucyjną, - art. 134 § 1, art. 135 i art. 151 P.p.s.a w związku z art. 18 u.p.e.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a., a także art. 80 § 3 i art. 26 § 5 pkt 1 i pkt 2 u.p.e.a. w związku z art. 39, art. 40 § 1, § 2 i § 3 oraz art. 46 § 1 K.p.a. w związku z art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12.01.1992 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 ze zm.) i w związku z art. 46 ustawy z dnia 25.07.1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 r., poz. 788, dalej: K.r.o.), art. 1035 ustawy z dnia 23.04.1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z2014 r., poz. 121, dalej: K.c.) oraz art. 7, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i ust. 2 i art. 33 ust. 1 Konstytucji RP, przez oddalenie skargi i nieuchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, mimo, iż żaden przepis prawa materialnego bądź procesowego nie daje organom administracji, w tym organom egzekucyjnym, upoważnienia do doręczania pism dłużnikom, w tym dłużnikom solidarnym pozostającym we współwłasności łącznej lub ułamkowej, w jednym egzemplarzu, w jednej kopercie adresowanej do dwóch różnych dłużników, a więc de facto do rąk tylko jednego z nich, to jest tego, który to pismo pierwszy odbierze. Minister Finansów nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną ani nie zajął stanowiska co do jej zasadności w innej formie procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2.03.2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090) oraz zarządzenia Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej Naczelnego Sądu Administracyjnego. Jak bowiem stwierdzono w uzasadnieniu uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30.11.2020 r. (II OPS 6/19 i II OPS 1/20) powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a., dający podstawę do odstąpienia od rozpoznania sprawy w sposób jawny. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, co przewiduje także art. 31 ust. 3 Konstytucji, który stanowi o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz gdy jest to konieczne ze względu na ochronę zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o zwalczaniu COVID-19 jest ochrona życia i zdrowia ludzkiego, a stan pandemii nakazują ich uwzględnianie w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Należy też przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego artykułu i które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Chociaż skargę kasacyjną sporządzono w sposób wadliwy konstrukcyjnie. Przede wszystkim zarzuty oparto na kilkunastu (15 – w pierwszym zarzucie), a nawet kilkudziesięciu (24 i 23 w zarzucie drugim i trzecim) podstawach kasacyjnych w jednym zarzucie, co prowadzi do braku konkretyzacji podstawy kasacyjnej adekwatnej do treści zarzutu, a także utrudnia jej uzasadnienie, wymagane przez art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Ponadto skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wskazanych w art. 174 P.p.s.a., czyli zarzucono zarówno naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego – w istocie zarzuty te stawiając razem i pomijając cechujące je różnice (błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oraz takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy). Doprowadziło to do zarzucenia naruszenie szeregu przepisów u.p.e.a., K.p.a., a nawet u.p.o.l., Kr.o., Kc. i Konstytucji, bez powiązania z zarzutem ewentualnego naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w odpowiednim do zarzutu zakresie Lit. a, lit. b, lit. c) lub bez powiązania ich z art. 151 P.p.s.a. Wytknięte wadliwości formalne skargi kasacyjnej nie niweczą jednak możliwości jej merytorycznej oceny, zwłaszcza w następstwie analizy argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyrażającej krytyczną ocenę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który błędnie ocenił, że kontrolowane postanowienie jest zgodne z prawem. Jak bowiem wynika z akt sprawy, organ egzekucyjny działając na podstawie art. 80 § 1 u.p.e.a. zastosował wobec skarżącej środek egzekucyjny w postaci zajęcia prawa majątkowego w postaci wierzytelności z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem. Wynikającym z art. 80 § 3 u.p.e.a. wymogiem skuteczności i zgodności z prawem tej czynności egzekucyjnej jest zawiadomienie o niej zobowiązanego wraz z doręczeniem odpisu tytułu wykonawczego (o ile nie doręczono go wcześniej). Powinność tę organ egzekucyjny wykonał wysyłając dwojgu zobowiązanym jedno zawiadomienie wraz z odpisami tytułów wykonawczych, w jednej kopercie, przesyłką zaadresowaną na oboje zobowiązanych, to jest na skarżącą i jej męża. Problem jednak w tym, że omawiany przepis nie przewiduje możliwości łącznego doręczenia zawiadomienia o zajęciu wierzytelności wielu zobowiązanym, nawet małżonkom odpowiedzialnym solidarnie; w szczególności z przepisu tego nie wynika, by doręczenie zawiadomienia jednemu ze współzobowiązanych było skuteczne także względem drugiego. Zarówno organy administracji publicznej, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie wskazały przy tym żadnego przepisu, z którego można byłoby wywieść rozszerzony podmiotowo skutek doręczenia, przyjęty przez te organy oraz przez ten Sąd. Bezskuteczne jest przy tym ogólne powołanie się na zasadność stosowania przepisów u.p.e.a., skoro ani z przepisów tego aktu prawnego, ani ze stosowanych odpowiednio – na mocy art. 18 u.p.e.a. – przepisów K.p.a. skutek taki nie wynika. Bez znaczenia jest też okoliczność, że zobowiązanymi są małżonkowie (względnie byli małżonkowie), a egzekwowana należność miała charakter zobowiązania solidarnego, ponieważ nawet wystawienie tytułu wykonawczego na oboje małżonków nie pozwala traktować ich jako jednego zobowiązanego i pomimo, że zobowiązanie ma charakter solidarny, każde z małżonków zachowuje status strony w postępowaniu egzekucyjnym. Oznacza to, że korespondencja zawierająca zawiadomienie o czynności egzekucyjnej powinna być doręczona każdemu z nich osobno, chociażby mieszkali pod tym samym adresem. Przy czym, jak słusznie wskazała skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a czego nie kwestionowały i nie podważały ani organy administracji publicznej, k0tóre w niniejszej sprawie wydawały postanowienia, ani Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skoro z art. 18 u.p.e.a. wynika nakaz odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a. w zakresie nieuregulowanym w u.p.e.a., a więc również w odniesieniu do doręczeń, odpowiednie zastosowanie w rozpoznawanej sprawie miały: art. 40 § 1 oraz § 3 K.p.a. z których to przepisów wynika nakaz doręczenia pisma odrębnie każdej stronie – chyba, że strony wskazały jedną z nich jako upoważnioną do odbioru pism (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.05.2021 r., II OSK 2379/18). Z tego względu wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jakoby doręczenie zawiadomienia jednemu ze współmałżonków, wywierało skutek, jakby doręczono go obojgu, należy uznać za błędny, bowiem pozostaje w sprzeczności z art. 40 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 i art. 80 § 3 u.p.e.a. Rację ma więc skarżąca, podnosząc, że niedopuszczalne jest różnicowanie sytuacji dłużników solidarnych w postępowaniu egzekucyjnym ze względu na sposób zawiadamiania ich o czynnościach egzekucyjnych, bowiem nie ma to oparcia w obowiązujących przepisach. Wykluczone jest więc, by organ egzekucyjny bez wyraźnej podstawy prawnej doręczał zawiadomienia tylko niektórym współzobowiązanym solidarnie, uznając, że są one prawnie skuteczne również względem pozostałych współzobowiązanych. Organ egzekucyjny jest bowiem zobowiązany doręczać pisma każdemu dłużnikowi solidarnemu (zobowiązanemu solidarnie) osobno, co jest istotne nie tylko z punktu widzenia prawidłowości prowadzenia egzekucji z rachunków bankowych, ale przede wszystkim dla samego wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bowiem to z chwilą doręczenia zobowiązanemu tych dokumentów następuje wszczęcie postępowania egzekucyjnego w stosunku do zobowiązanego, a od daty doręczenia biegną dla dłużników terminy procesowe. Wobec tego, że oboje małżonkowie byli odrębnymi zobowiązanymi, to w myśl art. 40 § 1 i § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 80 § 1 i § 3 u.p.e.a. korespondencja zawierająca odpisy tytułów wykonawczych oraz zawiadomienie o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, powinna być doręczona osobno każdemu ze zobowiązanych. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że stanowisko skarżącej dotyczące wadliwości doręczenia jej zawiadomienia o zajęciu rachunku bankowego z dnia 13.03.2014 r. oraz odpisów tytułów wykonawczych przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w W. jest trafne. Korespondencja była bowiem nieprawidłowo zaadresowana do skarżącej i jej męża wspólnie i wysłana w jednym egzemplarzu, w sytuacji, gdy oboje małżonkowie byli odrębnymi zobowiązanymi. Organ egzekucyjny powinien zawiadomienie o zajęciu wierzytelności wraz z odpisami tytułów wykonawczych skierować oddzielnie do skarżącej oraz oddzielnie do drugiego zobowiązanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie zwrócił uwagi na to naruszenie. W związku z powyższym, zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Warszawie podlega uchyleniu, a wobec tego, że istotę rozpatrywanej sprawy należało uznać za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a., rozpoznał także skargę, uwzględniając ją na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 193 i art. 135 P.p.s.a. i uchylając zarówno zaskarżone nią postanowienie Ministra Finansów, jak i poprzedzające to postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Warszawie. Rozpatrując sprawę ponownie organ ten stosownie do art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a. uwzględni ocenę prawną wyrażoną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, której istotę stanowi uznanie konieczności doręczenia zawiadomień o czynności egzekucyjnej każdemu ze zobowiązanych solidarnie. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego nie orzeczono, bowiem skarżąca kosztów takich nie poniosła, korzystając z prawa pomocy. O przyznaniu wynagrodzenia za pomoc prawną świadczoną z urzędu przez pełnomocnika skarżącej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jako wyłącznie właściwy na mocy art. 254 § 1 P.p.s.a. SNSA Tomasz Zborzyński SNSA Anna Dalkowska SWSA (del.) Jacek Pruszyński