II OSK 3080/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 5 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 253/15 w sprawie ze skargi T. K. na postanowienie Prezydenta Miasta Sosnowca z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 253/15, oddalił skargę T. K. (dalej skarżący), na postanowienie Prezydenta Miasta Sosnowca z [...] stycznia 2015 r. nr [...] o niedopuszczalności odwołania od aktu własności ziemi. Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Miasta Sosnowca, działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 ze zm.) wydał [...] listopada 1975 r. akt własności ziemi nr [...], w którym stwierdził nabycie przez J. Ż. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb [...] nr [...], o pow. 0,3470 ha, położonej w S., wskutek samoistnego posiadania od ponad 10 lat. Pismem z 13 lutego 2013 r. Wojewoda Śląski przekazał Prezydentowi Miasta Sosnowiec odwołanie skarżącego od ww. aktu własności ziemi. Zgodnie z oświadczeniem zawartym w piśmie skarżącego z 29 sierpnia 2012 r., jego wniosek z 20 grudnia 2004 r. o stwierdzenie nieważności ww. aktu własności ziemi, stanowił bowiem odwołanie. Postanowieniem z 10 września 2014 r. sygn. akt III Ca 707/14 Sąd Okręgowy w Katowicach przekazał Prezydentowi Miasta Sosnowca odwołanie skarżącego, celem zbadania jego dopuszczalności oraz terminowości. Prezydent Miasta Sosnowca, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas - Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.- zwanej dalej Kpa) w związku z art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że skarżący nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi i wniósł odwołanie już od decyzji ostatecznej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania od aktu własności ziemi z [...] listopada 1975 r., skoro uczynił to po kilkudziesięciu latach i po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, którym decyzja została doręczona. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie biegu odwołaniu od aktu własności ziemi, zarzucając naruszenie art. 134 Kpa oraz art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz art. 112 Kpa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem z 27 sierpnia 2015 r. powyższą skargę oddalił. Jak wskazał Sąd I instancji ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W świetle art. 8 § 2 wskazanej ustawy nowelizującej, odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazuje się właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zatem od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, tj. od dnia 26 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości należały do właściwości sądów powszechnych. Warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Jak wynika z akt sprawy skarżący nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi z [...] listopada 1975 r. i wniósł odwołanie od decyzji ostatecznej. W sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu, zaś organ nie doręczył (ogłosił) jej decyzji, mimo faktu, iż zgodnie z art. 28 Kpa przysługiwał jej przymiot strony postępowania administracyjnego, to termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Zgodzić się wobec tego należy z organem administracji, że o tym, iż termin do wniesienia odwołania skutkujący ostatecznością decyzji upłynął przed wniesieniem odwołania przez skarżącego. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż strona spóźniła się z wniesieniem odwołania, przekraczając służący temu 14-dniowy termin, co miało miejsce w niniejszej sprawie, organ zobowiązany jest wydać na podstawie przepisu art. 134 Kpa postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji złożenia go z przekroczeniem terminu ustawowego, stanowi zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 134 Kpa. jednakże nie w takim stopniu by skutkować miało eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej Ppsa) prowadzi bowiem w istocie do tego samego skutku. Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sadu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa procesowego tj. art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 12 ust. 4 ww. ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że akt własności ziemi, który nigdy nie został doręczony skarżącemu, ani jego poprzednikom prawnym, jest ostateczny i prawomocny z uwagi na jego doręczenie J. Ż., zaś skarżącemu nie przysługuje prawo odwołania od tego aktu, mimo pouczenia w jego treści, że termin odwołania biegnie dla stron od daty doręczenia, w sytuacji gdy faktycznie odwołanie jest jedynym sposobem zaskarżenia przez stronę aktu własności ziemi do niezawisłego sądu, który musi mieć możliwość zbadania podstaw jego wydania, gdyż stronie z mocy art. 63 ust. 2 ustawy nie przysługuje prawo wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie ustawy regulującej z 1971 r. i dlatego pozbawienie możliwości zaskarżenia tych decyzji w zwykłym trybie naruszałaby prawo strony do sprawiedliwego i jawnego merytorycznego rozpatrzenia podstaw oraz zasadności wydania decyzji administracyjnej, którą stanowi akt własności ziemi przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowanie. W skardze kasacyjnej powyższy zarzut został uzasadniony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustanowiony w art. 129 § 2 Kpa prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko tych osób, którym decyzja została doręczona. Termin ten nie dotyczy stron, które nie brały udziału w postępowaniu przed organem I instancji i którym decyzja zapadła w tym postępowaniu nie została doręczona. W tym przypadku termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania i po uprawomocnieniu się decyzji, osoba, która w postępowaniu w I instancji nie brała udziału, a jest stroną, nie ma prawa do wniesienia odwołania. Przysługuje jej natomiast prawo żądania wznowienia postępowania przewidziane w art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. W tej sytuacji wskazać należało, że nie miało wpływu na uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności zaniechanie doręczenie jej wszystkim stronom. Tym samym, pomijając kwestię tego, że wskazane w skardze kasacyjnej przepisy nie mają charakteru przepisów procesowych lecz materialnoprawnych, zarzut ich naruszenia jest całkowicie bezpodstawny. Z treści art. 8 § 1 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 12 ust. 4 ww. ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji w żadnym razie nie da się wyprowadzić normy, która wprowadzała by szczególną i odmienna od art. 129 § 2 Kpa, zasadę wnoszenia odwołań od wydanych przed 1982 r. aktów własności ziemi. W istocie argumentacja skargi kasacyjnej sprowadza się do wypaczenia sensu regulacji intertemporlanej zawartej w art. 8 § 1 ww. ustawy nowelizującej Kodeks cywilny z 1982 r. Zasadnicza zmiana trybu rozpoznawania spraw dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości na podstawie ww. ustawy z 1971 r. i ustanowienie kompetencji w tym zakresie sądów powszechnych, wymagały uregulowania sytuacji, w których sprawy o stwierdzenie nabycia własności przez posiadacza samoistnego nie zostały zakończone w dniu wejścia w życie ustawy ostateczną decyzją terenowego organu administracji państwowej. W konsekwencji sprawy takie z mocy art. 8 § 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. przekazane zostały "niezwłocznie właściwym sądom". Z ustanowieniem powyższych zasad łączyła się z natury rzeczy kwestia potrzeby statuowania odpowiednich reguł intertemporalnych. Tak więc w przepisie art. 8 § 2 ustawy stanowi się, że odwołania od decyzji terenowego organu administracji stopnia podstawowego przekazuje się właściwym sądom jako drugiej instancji w tych sprawach. (m.in. uchwała Sądu Najwyższego z 18 października 1983 r. sygn. III CZP 49/830). Na marginesie wskazać należy, że w latach 1982 -1991 istniała możliwość wzruszenia wadliwych aktów własności ziemi przez strony, które nie brały udziału w postępowaniu w sprawie wydaniu aktu własności ziemi w ramach tzw. trybów nadzwyczajnych (wznowienia postępowania czy stwierdzenia nieważności). Jednakże art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz.U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.) definitywnie wykluczył możliwości weryfikacji w trybie nadzwyczajnych środków zaskarżenia ostatecznych decyzji administracyjnych dotyczących uwłaszczenia posiadaczy nieruchomości rolnych w trybie tej ustawy (por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 22 lutego 2000 r. sygn. SK 13/99, OTK 2000 r., z. 1, poz. 15). Jak wskazał Trybunał instytucja ta była konieczna z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu i stabilizacji stosunków cywilnoprawnych, przy tym wynika ona z zasady demokratycznego państwa prawa, o której mowa w art. 2 Konstytucji RP, stanowiąc właśnie przejaw zasady bezpieczeństwa prawnego. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 stawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1136) orzekł jak w sentencji.