II SA/Gl 253/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od aktu własności ziemi oddala skargę. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2, art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.) wydał w dniu [...] r. akt własności ziemi nr [...], w którym stwierdził nabycie przez J. Z. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb Z. nr 1, o pow. [...] ha, położonej w S., wskutek samoistnego posiadania od ponad 10 lat. Przedmiotowa decyzja opatrzona została klauzulą ostateczności i prawomocności w dniu [...] r. i wraz z wnioskiem J. Z. z dnia [...] r. stanowiła podstawę założenia księgi wieczystej nr Kw [...] oraz wpisu prawa własności na rzecz J. Z. oraz jego żony J. Z., co stwierdzone zostało w postępowaniu sądowym przed Sądem Rejonowym w S. w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej Kw [...] z rzeczywistym stanem prawnym wszczętym z powództwa J. K. i T. K. (sygn. akt: [...],[...] i [...]). W toku tego postępowania, stosownie do wskazań Sądu Okręgowego w K. zawartych w wyroku z dnia [...] r. o sygn. akt [...] oraz kierując się orzecznictwem sądowym w kwestii oceny w postępowaniu sądowym dokumentu urzędowego jakim są deklaratoryjne decyzje administracyjne, poddano ocenie akt własności ziemi jako dowód nabycia własności spornej nieruchomości przez J. Z., co obejmowało także badanie legalności aktu i występowanie przesłanek będących podstawą wydania tego aktu. Powództwo zostało oddalone. Ujawniony w księdze wieczystej właściciel dokonał także dalszych czynności rozporządzających w drodze zawartej w dniu [...]r. umowy darowizny. (Rep. A nr [...]). Posiadanie przez akt własności ziemi z dnia [...] r. przymiotu ostateczności stanowiło przedmiot badania przeprowadzonego przez Wojewodę [...] w toku postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] r., nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności aktu własności ziemi z dnia [...] r. doręczoną pełnomocnikowi T. K. w dniu [...] r. Podstawą wydanej przez Wojewodę [...] decyzji umarzającej był art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1187 ze zm.). Ostateczność aktu własności ziemi nr [...] badana była również przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które w związku z wnioskiem T. K., postanowieniem z dnia [...] r., [...]odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu własności ziemi. Z kolei w dniu [...] r. T. K. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. aktem własności ziemi, wskazując jako datę podjęcia wiedzy o akcie własności ziemi: [...] r. Wniosek o wznowienie nie został jednakże uwzględniony z uwagi na niedopuszczalność począwszy od dnia [...] r. wzruszenia w trybach nadzwyczajnych decyzji ostatecznych, co wynika z art. 63 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] przekazał Prezydentowi Miasta S. odwołanie T. K. od ww. aktu własności ziemi. Zgodnie bowiem z oświadczeniem zawartym w piśmie T. K. z dnia [...] r., jego wniosek z dnia [...]r. o stwierdzenie nieważności decyzji aktu własności ziemi, stanowił przedmiotowe odwołanie. Uzasadniając rodzaj podania w piśmie z dnia [...] r. wskazał, że decyzja tj. akt własności ziemi nie została mu doręczona, wobec czego termin do wniesienia odwołania jeszcze nie upłynął. W kolejnym piśmie do Wojewody [...] z dnia [...] r. T. K. oświadczył także, że wobec niedoręczenia mu decyzji, termin do wniesienia odwołania jest otwarty. W piśmie z dnia [...] r. pełnomocnik T. K. oświadczył z kolei, że akt własności ziemi nie był doręczony jego mocodawcy ani też jego poprzednikom prawnym, a o akcie powzięli wiedzę w toku sprawy o eksmisję, w czasie której ujawniono odpis z księgi wieczystej. Do pisma załączono m.in. wyrok Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. o sygnaturze [...] w sprawie o eksmisję i wydanie. Postanowieniem z dnia [...]r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w K. zwrócił odwołanie T. K. od aktu własności ziemi z dnia [...] r., celem zbadania jego dopuszczalności oraz terminowości, ewentualnie orzeczenia o skutkach uchybienia terminu. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., 267 ze zm.- zwanej dalej Kpa) w związku z art. 8 § 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 11, poz. 81 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez T. K. pismem z dnia [...] r. od aktu własności ziemi z dnia [...] r. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że nie posiada dokumentacji związanej z wydaniem i doręczeniem stronom przedmiotowego aktu własności ziemi. Nie posiada również dokumentacji pozwalającej na stwierdzenie, iż od tego aktu wniesiono odwołanie, co skutkowałoby przekazaniem akt sprawy do Urzędu Wojewódzkiego. Organ podjął czynności mające na celu ustalenie tych okoliczności. Dalej podał, iż z pisma z dnia [...]r. wynika, że Archiwum Państwowe w K. również nie posiada dokumentacji dotyczącej przedmiotowego aktu własności ziemi. Ustalono jednak, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem aktu własności ziemi nie uczestniczył T. K., który o dokumencie tym podjął wiedzę [...] r. (według wniosku o wznowienie) lub w [...]r. (ujawnienie odpisu z księgi wieczystej w toku postępowania eksmisyjnego). T. K. twierdzenie o prawie do wniesienia odwołania wiązał z faktem niedoręczenia mu aktu własności ziemi. Organ administracji uznał, że decyzja, tj. akt własności ziemi z dnia [...] r., jest orzeczeniem ostatecznym i prawomocnym także wobec T. K.. Wskazał, że w razie nieskorzystania przez strony z odwołań w podanym terminie decyzja, w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna, niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. Odwołujący się T. K. nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi i wniósł odwołanie już od decyzji ostatecznej. Obowiązkiem organu przeprowadzającego badanie wstępne było zatem orzeczenie o jego niedopuszczalności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało bowiem, że T. K. nie zachował terminu do wniesienia odwołania od aktu własności ziemi z dnia [...] r., skoro uczynił to po kilkudziesięciu latach i po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, którym decyzja została doręczona. O tym, że termin do wniesienia odwołania skutkujący ostatecznością decyzji upłynął przed wniesieniem odwołania przez T. K. świadczy, poza zamieszczoną na orzeczeniu klauzulą ostateczności i prawomocności, fakt, że na wniosek z dnia [...] r. J. Z. strony uczestniczącej w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi dokonano wpisu prawa własności tej nieruchomości w księdze wieczystej. Strona ta dysponowała zatem w tej dacie ostateczną decyzją administracyjną bez której sąd wieczystoksięgowy nie dokonałby wnioskowanego wpisu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nadanie biegu odwołaniu od aktu własności ziemi, zarzucając mu naruszenie art. 134 k.p.a. przez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie o niedopuszczalności takiego odwołania z powodu ostateczności decyzji administracyjnej. W piśmie z dnia 4 marca 2015 r. stanowiącym uzupełnienie skargi, skarżący reprezentowany przez pełnomocnika w osobie adwokata, zarzucił dodatkowo naruszenie art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych w związku z art. 12 ust. 4 ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych oraz art. 112 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja, tj. akt własności ziemi, która nigdy nie została doręczona skarżącemu, ani jego poprzednikom prawnym, jest ostateczna i prawomocna z uwagi na doręczenie jej J. Z., a skarżącemu nie przysługuje prawo odwołania, jak również przyjęcie dopuszczalności ponownego badania terminu wniesienia, podstawy oraz formy odwołania przez organ administracji w następstwie zwrócenia odwołania przez Sąd Okręgowy w K., mimo, że kwestie te były już przedmiotem badania przez ten organ, a Sąd nie miał kompetencji do badania dopuszczalności i trybu odwołania i tym samym zwrócenia sprawy organowi administracyjnemu. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta S. wniósł o utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia podtrzymując w całości stanowisko zajęte w jego uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest zdaniem Sądu dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem obowiązującego prawa, a tylko pod tym względem podlega ono kontroli w postępowaniu sądowym zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647). Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwaną dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Jako takie należy, zdaniem Sądu, uznać zaskarżone postanowienie Prezydenta Miasta S. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od aktu własności ziemi. Przystępując do rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia przypomnieć należy, że ustawa z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 27, poz. 250 ze zm.) stworzyła możliwość nabycia z mocy prawa własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych po spełnieniu przesłanek określonych w art. 1 tej ustawy. Zgodnie z art. 12 ustawy nabycie nieruchomości stwierdzał w drodze decyzji właściwy do spraw rolnych organ prezydium powiatowej rady narodowej. Od decyzji organu do spraw rolnych przysługiwało odwołanie do wojewódzkiej komisji do spraw uwłaszczenia. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie własności nieruchomości stanowiła podstawę do ujawnienia nowego stanu własności w księdze wieczystej oraz w ewidencji gruntów (art. 15 ustawy). Stosownie do art. 16 ustawy do spraw rozpatrywanych przez organy do spraw rolnictwa prezydiów rad narodowych i komisje uwłaszczenia mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych została uchylona mocą art. 4 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności, a rozpoznanie spraw o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości na podstawie tej ustawy przekazano sądom. W świetle art. 8 § 2 wskazanej ustawy nowelizującej, odwołania od decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w sprawach stwierdzenia nabycia własności nieruchomości przekazuje się właściwym sądom, jako drugiej instancji w tych sprawach. Do postępowania przed przekazaniem odwołania właściwemu sądowi, do terminu jego wniesienia, podstawy oraz formy stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odwołanie wnosi się za pośrednictwem organu, który wydał decyzję. Zatem od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, tj. od dnia 26 kwietnia 1982 r. sprawy o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości należały do właściwości sądów powszechnych. Dodatkowo wskazać trzeba, że uchylenie ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych z 1971 r. spowodowało, że organy administracji utraciły właściwość do wydawania aktów własności ziemi, a w konsekwencji tego powstał brak w systemie prawa regulacji określających właściwość organów w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 12 sierpnia 2005 r., sygn. akt II OW 34/35, (ONSA i WSA 2006/2/40), w którym wskazano, że sprawy przyznania indywidualnym podmiotom w drodze decyzji administracyjnej tytułu własności do gospodarstw rolnych zaliczyć należy do spraw o znaczeniu lokalnym na poziomie samorządu gminnego, co oznacza, że właściwość w tych sprawach na podstawie art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) należy przypisać samorządowi gminy. Jak już wskazano akt własności ziemi jest decyzją administracyjną, od której przysługuje odwołanie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania jest między innymi zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Jak wynika z akt sprawy odwołujący się T. K. nie uczestniczył w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi z dnia [...] r. i wniósł odwołanie od decyzji ostatecznej. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna i prawomocna w dniu [...] r. A zatem słusznie organ administracji uznał, że skarżący nie zachował terminu do wniesienia odwołania od ww. aktu własności ziemi, skoro uczynił to po kilkudziesięciu latach i po upływie terminu do wniesienia odwołania przez strony, którym decyzja została doręczona. Wskazać należy, iż stosownie do art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Zgodnie z tym przepisem doręczenie decyzji chociażby jednej ze stron postępowania powoduje nie tylko jej wejście do obrotu prawnego, ale rozpoczyna także bieg terminu do wniesienia odwołania. Niedoręczenie decyzji innym stronom postępowania nie niweczy więc skutków prawnych jej prawidłowego doręczenia pozostałym stronom postępowania. Orzecznictwo sądów administracyjnych nie wyklucza możliwości wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez stronę, która nie brała udziału w postępowaniu. Niemniej jednak prawo to przysługuje stronie tak długo, jak długo decyzja organu pierwszej instancji nie nabrała przymiotu ostateczności. W sytuacji, gdy strona nie uczestniczyła w postępowaniu, zaś organ nie doręczył (ogłosił) jej decyzji, mimo faktu, iż zgodnie z art. 28 k.p.a. przysługiwał jej przymiot strony postępowania administracyjnego, to termin do wniesienia odwołania musi być liczony od daty doręczenia decyzji stronie, która uczestniczyła w postępowaniu i jako ostatnia otrzymała przedmiotową decyzję. Upływ tego terminu oznacza bowiem, iż decyzja stała się ostateczna - art. 16 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 lutego 2001, sygn. akt. II SA/Gd 2258/98 - Lex nr 46472, wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 44/11 - Lex nr 1127777). Ustanowiony w art. 129 § 2 k.p.a. prekluzyjny 14-dniowy termin do wniesienia odwołania dotyczy tylko osób, którym decyzja została doręczona, nie dotyczy natomiast osób, które nie brały udziału w postępowaniu i którym decyzja nie została doręczona, zaś termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1606/04 - Lex nr 191505; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 1784/03 - Lex nr 220249). Zgodzić się wobec tego należy z organem administracji, że o tym, iż termin do wniesienia odwołania skutkujący ostatecznością decyzji upłynął przed wniesieniem odwołania przez T. K. świadczy, poza zamieszczoną na orzeczeniu klauzulą ostateczności i prawomocności, także fakt, że na wniosek z dnia [...] r. J. Z., strony uczestniczącej w postępowaniu zakończonym wydaniem aktu własności ziemi, dokonano wpisu prawa własności tej nieruchomości w księdze wieczystej. A zatem strona dysponowała w tej dacie ostateczną decyzją administracyjną. W myśl art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza, w drodze postanowienia, niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kontrola dopuszczalności odwołania oraz zachowania terminu do jego wniesienia są więc pierwszymi czynnościami, do podjęcia których zobowiązany jest organ odwoławczy po wniesieniu przez stronę odwołania. Przepis ten jest normą bezwzględnie obowiązującą. Oznacza to, iż w wypadku złożenia odwołania z uchybieniem terminu, organ odwoławczy może jedynie stwierdzić uchybienie terminu do jego wniesienia, chyba, że strona wnosi o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 58 k.p.a. i n., a wniosek ten zostanie uwzględniony. W przeciwnym wypadku następstwem bezskutecznego upływu terminu do wniesienia odwołania jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania od takiej decyzji stanowiłoby natomiast rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wskazać w tym miejscu należy, iż stanowiący podstawę prawną zaskarżonego aktu, przepis art. 134 k.p.a. pozwala na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, jak też z przyczyn przedmiotowych lub na stwierdzenie, iż zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. W przypadku stwierdzenia przez organ odwoławczy, iż strona spóźniła się z wniesieniem odwołania, przekraczając służący temu 14-dniowy termin, co miało miejsce w niniejszej sprawie, organ zobowiązany jest wydać na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania, a nie postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Sentencja tej treści zastrzeżona jest bowiem dla przypadków niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych. Stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji złożenia go z przekroczeniem terminu ustawowego, stanowi zdaniem Sądu naruszenie przepisu art. 134 k.p.a., jednakże nie w takim stopniu by skutkować miało eliminacją z obrotu prawnego zaskarżonego aktu w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Wadliwe "stwierdzenie niedopuszczalności odwołania" zamiast prawidłowego "stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania" prowadzi bowiem w istocie do tego samego skutku w postaci zamknięcia stronie drogi do skorzystania z postępowania odwoławczego i ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ II instancji, w rozpoznawanej sprawie przez właściwy sąd. Z tych też względów sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie, mimo wadliwej sentencji, odpowiada prawu i na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.