II OSK 65/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych C. K. i innych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1417/14 w sprawie ze skarg B. F. i innych na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz: a) C. K. i innych solidarnie kwotę 1332 (tysiąc trzysta trzydzieści dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; b) B. F. i innych kwotę 2340 (dwa tysiące trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 1417/14, po rozpoznaniu skarg B. F. i innych na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w punkcie 1. sentencji wyroku oddalił skargi M. B. i innych; w punkcie 2. odrzucił skargi B. F. i innych. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Gminy [...], w dniu [...] września 2013 r., podjęła uchwałę nr [...] w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - dalej: "Studium"). Skargę na tę uchwałę, w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) - dalej: "u.s.g.", po uprzednim, bezskutecznym wezwaniu Rady Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa, wniosły dwie grupy osób: pierwsza – B. i J. F. i inni (dalej: "Skarżący I"); druga grupa, w imieniu której skargę złożyła B. M., reprezentując ich na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g. – M. B. i innych (dalej: "Skarżący II"). W skardze z dnia 19 września 2014 r., sygnowanej przez pełnomocnika reprezentującego pierwszą grupę osób, wniesiono o stwierdzenie nieważności Studium w całości, podnosząc zarzut naruszenia: 1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej powoływana jako: "u.p.z.p.") ze względu na pominięcie w tym akcie warunków wynikających z dotychczasowego zagospodarowania terenu; 2) art. 12 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie trybu rozstrzygnięcia uwag w sposób nie gwarantujący realizację podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego; 3) zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności na to, że podstawą opracowania kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy powinny być m.in. wnioski składane przez zainteresowane strony. Skarżący już od lat 90 ub. wieku wnioskowali o zmianę przedmiotowego terenu na teren przeznaczony pod zabudowę jednorodzinną bądź letniskową. Wnioski te nie zostały uwzględnione bez podania racjonalnej przyczyny. Ponadto Studium wskazuje, jakie nowe tereny winny być wyznaczone pod zabudowę mieszkaniową, zaś organ powinien brać pod uwagę przede wszystkim stan systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym stopień uporządkowania gospodarki wodno-ściekowej, energetycznej, gospodarki odpadami, a także istniejące zabudowania i dostęp do drogi publicznej. Tereny, na których znajdują się działki Skarżących posiadają dogodny dostęp do drogi publicznej oraz w pełni rozbudowaną infrastrukturę techniczną. Obecnie tereny te zabudowane są szeregiem domków letniskowych, tymczasem strony odnoszą wrażenie, że organ zachowuje się tak, jakby ani domków, ani towarzyszącej im w pełni rozwiniętej infrastruktury w ogóle nie było. W toku postępowania planistycznego Skarżący składali uwagi do projektu studium wnioskując o wyznaczenie ich działek, jako terenu pod zabudowę mieszkaniową ewentualnie letniskową. Uwagi te nie zostały uwzględnione, natomiast szereg wniosków mieszkańców Gminy zostało załatwionych pozytywnie i to w odniesieniu do terenów nie posiadających jakiejkolwiek infrastruktury technicznej. Takie stanowisko Rady Gminy [...] powoduje, że prawo wnoszenia uwag jest jedynie formalną kwestią, natomiast celem ustawodawcy było zagwarantowanie realnej możliwości wpływu obywateli na ustalenia studium. Skarżący wskazali, że rozstrzygając uwagi na niekorzyść wnoszącego Rada Gminy ma obowiązek uzasadnić, dlaczego interes gminy jest ważniejszy od interesu prywatnego. Tylko wtedy można zaakceptować decyzję organu. Biorąc pod uwagę, że teren gdzie położone są działki skarżących nie ma żadnego znaczenia dla interesu gminy. Działki skarżących są zabudowane budynkami letniskowymi, ogrodzone i w pełni zagospodarowane. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] uznał ją za bezpodstawną, albowiem zaskarżone Studium zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Świadczy o tym m.in. to, że zgodnie z art. 90 ust 1 u.s.g. zostało przedłożone Wojewodzie [...], który w terminie wskazanym w art. 91 ust 1 nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu wniosku o oddalenie skargi organ wskazał, że Studium nie kształtuje sytuacji skarżących, jako właścicieli nieruchomości. Stąd nie wykazali oni interesu prawnego w rozumieniu art. 101 u.s.g. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p., w szczególności poprzez pominięcie w studium warunków wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu to wymogi zawarte w art. 10 mają charakter fakultatywny. Ponadto w art. 10 ust. 1 u.p.z.p. określono katalog uwarunkowań, także innych aniżeli wskazali Skarżący. Natomiast w katalogu tym nie znajduje się, jak twierdzą skarżący, kryterium: "wnioski składane przez zainteresowane strony’. Uwarunkowania wynikające z art. 10 ust. 1 u.p.z.p. zostały przeanalizowane na etapie sporządzania Studium i obejmują również tak istotne elementy, które już Skarżący pomijają w treści skargi, jak stan środowiska, w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, warunki i jakość życia mieszkańców, zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, stan prawny gruntów. Rada Gminy [...] dokonała analizy wszystkich uwarunkowań, na które wskazuje art. 10 ust. 1 u.p.z.p., co potwierdza dokument: "Tom I Uwarunkowania Zagospodarowania Przestrzennego Studium Gminy [...]", w części tekstowej i graficznej. Co do istniejącego zagospodarowania działek Skarżących "szeregiem domków letniskowych" Wójt podkreślił, że zagospodarowanie takie jest nielegalne, ponieważ zrealizowane jest bez pozwolenia na budowę. W kilku przypadkach bez decyzji o warunkach zabudowy, a w części na działkach, co do których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał zakaz jakiejkolwiek zabudowy. Wójt Gminy [...] kwestionował także drugi zarzut, odnoszący się do naruszenia art. 12 ust. 1 u.p.z.p. w zakresie rozstrzygnięcia uwagi i wniosków. Uchwała dotycząca przyjęcia Studium została podjęta po przeprowadzeniu całej procedury przewidzianej w u.p.z.p. Zgodnie z art. 11 pkt 1 u.p.z.p. informacja o przystąpieniu do sporządzenia projektu studium oraz o formie oraz terminie składania wniosków została ogłoszona w prasie i na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy [...]. Następnie w toku sporządzania projektu Studium dokonano rozpatrzenia uwag, które w zdecydowanej większości, podobnie jak w przypadku Skarżących, nie zostały uwzględnione. Uwagi te (nieuwzględnione) zostały rozpatrzone przez Radę Gminy [...], która zajęła podobne stanowisko. O nieuwzględnieniu zarówno wniosków oraz uwag, co do działek stanowiących własność skarżących zadecydowało m. in. to, że znajdują się one na: 1) obszarze Parku Krajobrazowego [....] (Rozporządzenie nr [....] Wojewody [....] z dnia [....] czerwca 1998 r.), 2) na obszarze Natura 2000: nr [....] "[....]", 3) w części w obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenu Gminy [....] zwanego: "Planem Przyrodniczym" (uchwała nr [....] Rady Gminy [....] z dnia [....] czerwca 2008 r. ze wskazaniem zakazu jakiejkolwiek zabudowy. 4) do 31 grudnia 2003 r. były położone w obszarze z zakazem zabudowy na podstawie: "Miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [....]". Organ wskazał dalej, że kwestionowanie przez stronę skarżącą rozstrzygnięcia wniosków i uwag przez Wójta Gminy [....] w zakresie uwag do studium nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego ze względu na postanowienia art. 7 u.p.z.p. Mogą one stanowić przedmiot kontroli dokonywanej przez sąd jedynie w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. Dlatego zarzut taki nie możne być podniesiony jako przyczyna stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej uchwalenia studium. W skardze na Studium pełnomocnik reprezentująca Skarżących II, wniosła o stwierdzenie nieważności Studium w całości, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, uzbrojenia i zagospodarowania terenu, jak również stanu rolniczej przestrzeni produkcyjne. Jak wywodziła w uzasadnieniu skargi, zgodnie z uchwałą w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań, a następnie uchwałą w sprawie uchwalenia planu miejscowego, działki skarżących, położone w [....] w rejonie zwanym ,,przysiółek [....]", zostały uznane za teren chroniony przed zabudową i zmieniono ich dotychczasowe przeznaczenie z działek o przeznaczeniu rolnym na działki o przeznaczeniu leśnym, pod zalesienie. Przed podjęciem zaskarżonych uchwał, niektórzy spośród skarżących wnosili o przekwalifikowanie przedmiotowych działek z rolnych na budowlane bądź rekreacyjne, bowiem działki te mają w pełni rozwiniętą infrastrukturę techniczną i komunikacyjną, w tym dogodny dostęp do drogi publicznej oraz dostęp do systemu wodno - kanalizacyjnego i sieci energetycznej. Skarżący od wielu lat przystosowywali te działki pod zabudowę mając zapewnienie, że wraz z podjęciem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie tym nastąpi zmiana, w wyniku której mogą one zostać przekwalifikowane. Teren ten jest wysoce atrakcyjny pod względem możliwości zabudowy. Tymczasem wraz przystąpieniem do sporządzenia studium uwarunkowań a następnie planu miejscowego, Skarżący dowiedzieli się, że przedmiotowe działki nie tyle nie zostaną przekwalifikowane na działki budowlane, lecz zostaną wyłączone spod zabudowy i przeznaczone pod zalesienie. W momencie, kiedy Skarżący powzięli wiadomość o planach, co do tych działek, złożyli stosowne uwagi i wnioski do studium i do planu wnioskując o przekwalifikowanie działek na budowlane lub rekreacyjne, a w razie nieuwzględnienia - o pozostawienie ich dotychczasowego przeznaczenia zgodnie z obowiązującym uprzednio planie miejscowym, tj., jako działki rolne. Wiele z tych działek użytkowanych było przez skarżących zgodnie z ich przeznaczeniem, tj. jako działki rolne i wykorzystywane były do prowadzenia indywidualnych gospodarstw rolnych, które to dla wielu z nich są jedynym źródłem utrzymania. Niektórzy ze Skarżących dodatkowo pobierali stosowne dopłaty unijne dla rolników, aktywnie uprawiających te działki. Intencją Skarżących było jednak wyłączenie przedmiotowych działek z produkcji rolnej i przekształcenie ich na teren pod zabudowę, co przyniosłoby im to większe korzyści niż pozostawienie ich przeznaczenia do produkcji rolnej. Zdaniem Skarżących, zmiana przeznaczenia przedmiotowych działek z rolnych na leśne została dokonana przez organ bez ich zgody, wiedzy i woli, w sposób nieuprawniony. Rada Gminy nie podała żadnego sensownego uzasadnienia, dlaczego działki te nie mogły zostać przeznaczone pod zabudowę, mimo że są w pełni pod względem techniczno- komunikacyjnym do tego przystosowane. Kwestią zasadniczą w niniejszej sprawie, co podkreślili skarżący, nie jest to, czy ustalenia studium i planu są niezgodne z oczekiwaniami skarżących jako właścicieli nieruchomości, ale to, że takie ograniczenie powinny dokonywane proporcjonalnie, w oparciu o lokalne potrzeby, racjonalną gospodarkę przestrzenną, szeroko pojęty interes publiczny, czy też zasady bezpieczeństwa. W odpowiedzi na powyższą skargę Wójt Gminy [....] uznał ją za bezpodstawną, bowiem zaskarżone Studium zostało podjęte zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w pierwszej kolejności wskazał, że skargi w przedmiotowej sprawie zostały wniesione na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu pierwszej instancji, co do skargi wniesionej przez Skarżących I brak jest podstaw do przyjęcia, że Studium narusza ich interes prawny, bowiem nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia terenu, na którym działki ich są zlokalizowane. Tak przed przyjęciem Studium, jak i po jego uchwaleniu nie nastąpiła zmiana statusu prawnego terenu, w szczególności co do możliwości zabudowy. Naruszeniem interesu prawnego nie jest brak zmiany przeznaczenia działek, nawet jeśli jest to wbrew woli i intencjom ich właścicieli. Wobec powyższego nie mogły znaleźć aprobaty zarzuty naruszenia przepisów art. 10 ust. 1 pkt 1, art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 32 Konstytucji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. niniejszą skargę odrzucił. Rozpatrując skargę wniesioną przez drugą grupę osób kwestionujących Studium (Skarżący II) Sąd meriti przyjął, że mają oni interes prawny w sprawie stanowiącej przedmiot Studium i tym samym mogło dojść do jego naruszenia postanowieniami tego aktu jednocześnie uznając, że naruszenie to mieściło się w granicach "władztwa planistycznego" przysługującego Gminie na etapie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jak wynika z analizy akt sprawy, w szczególności z regulacji zawartych w "Planie Przyrodniczym", działki należące do skarżących, które do tej pory, (tj. do przyjęcia Studium) były przeznaczone m.in. na łąki, pastwiska, zieleń śródpolną, uprawy rolne, zadrzewienia i zakrzewienia, natomiast według Studium kierunek przeznaczenia terenu określono, jako "tereny lasów oznaczone w ewidencji gruntów symbolem [....], a także tereny porośnięte zbiorowiskami o charakterze leśnym nieoznaczone w ewidencji i tereny przeznaczone do zalesiania wraz z polami, ścieżkami, drogami i ciekami powierzchniowymi". Zważywszy na związek zachodzący między studium, a planem miejscowym (stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych), przeznaczenie terenu, na którym są zlokalizowane działki skarżących, na zalesianie (do zalesiania) będzie skutkowało przyjęciem analogicznych postanowień w planie miejscowym Gminy [....]. Taka zmiana przeznaczenia działek, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ze względu na inny ich status prawny po przyjęciu mpzp, może spowodować określone konsekwencje prawne dla Skarżących będących ich właścicielami, zwłaszcza, jeśli chodzi o grunty rolne, na które pobierają oni dopłaty unijne. Jednocześnie, w świetle akt sprawy, wyjaśnień udzielonych przez Gminę w odpowiedzi na skargę oraz przepisów u.p.z.p., Sąd Wojewódzki uznał, że Rada Gminy [....] w zakresie objętym skargę złożoną przez grupę mieszkańców Gminy określonych, jako Skarżący II, nie naruszyła w sposób istotny zasad sporządzania studium, trybu jego sporządzania, a także właściwości organów w tym zakresie, co stanowiłoby powód do stwierdzenia nieważności tegoż aktu w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Wbrew zarzutom podnoszonym w skardze nie miało miejsca naruszenia art. 10 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie w studium warunków wynikających z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Wynikające z tego przepisu uwarunkowania, przy czym nie tylko wskazane przez skarżących zostały przeanalizowane na etapie sporządzania studium. W wyniku analizy uznano, iż nie ma podstaw do zrealizowania wniosków skarżących o przekwalifikowanie posiadanych przez nich działek rolnych na budowlane bądź rekreacyjne. Działki te, co należy podkreślić, były już objęte zakazem zabudowy na mocy postanowień "Planu Przyrodniczego". Przeznaczenie działek do zalesiania pozostaje zgodne z kierunkami zagospodarowania przestrzennego Gminy, określonymi w Studium. Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne. W skardze kasacyjnej złożonej przez C. K. i innych postulowano uchylenie zaskarżonego orzeczenia w punkcie 1 i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, względnie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego orzeczenia oraz merytoryczne rozpoznanie skargi, co do istoty sporu, obciążenia kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego, organ oraz przeprowadzenie rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a) art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty skargi, a to pominięcie faktu, że skarżący wskazywali nie tylko kwestię odmowy przeznaczenia ich nieruchomości na cele zabudowy mieszkaniowej, ale również kwestionowali przekształcenie dotychczasowych terenów wykorzystywanych do produkcji rolnej na tereny opisane w studium symbolem [....], co pozbawia ich możliwości prowadzenia gospodarki rolnej w tym otrzymywania dopłat bezpośrednich jak i dopłat do gospodarstw ekologicznych i w konsekwencji prowadzi do utraty jedynego źródła dochodu; b) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2. przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 6 ust. 1. u.p.z.p. poprzez zignorowanie regulacji zawartych w art. 14 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach oraz regulacji dotyczących rolnictwa ekologicznego; b) art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. poprzez określenie uwarunkowań w zakresie dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjne w sposób niezgodny ze stanem faktycznym w tym pominięcie faktu trwałych inwestycji rolnych. Z kolei w skardze kasacyjnej złożonej przez B. F. i innych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu 2 i jego uchylenie w zaskarżonej części, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że uchwała Rady Gminy [....] z dnia [....] września 2013 r. Nr [....] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżących, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.; 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść orzeczenia, a to art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP statuującego zasadę prawa do sądu, poprzez błędne przyjęcie, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie narusza interesu prawnego skarżących, czego wynikiem było błędne zastosowanie tego przepisu i odrzucenie skarg; 3) naruszenie art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 6 K.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wyrażające się w nierozpoznaniu istoty sprawy i dokonaniu oceny prawnej bez uwzględnienia w sposób wszechstronny akt sprawy, na podstawie których Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach winien był orzekać, w szczególności polegające na nierozważeniu szeregu argumentów podnoszonych przez skarżących, a dotyczących charakteru obszaru na którym znajdują się ich działki. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te zostały szerzej umotywowano. W odpowiedzi na powyższą skargę kasacyjną Gmina [....] wniosła o jej oddalenie i zasadzenie od skarżących solidarnie kosztów postępowania, według norm przepisanych. W ocenie organu, Sąd Wojewódzki, wydając zaskarżony wyrok, nie naruszył wskazanych w tej skardze przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Istota zarzutów skargi złożonej przez B. F. i innych zasadniczo sprowadza się do tego, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny legalności zaskarżonej uchwały Rady Gminy [....] z dnia [....] września 2013 r. nr [....] w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod kątem naruszenia interesu prawnego skarżących. Skarżący złożyli skargę na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w oparciu o art. 101 u.s.g. Zaznaczyć należy, że w przypadku skargi złożonej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia nie tylko istnienia po jego stronie interesu prawnego, ale także naruszenia tego interesu. Kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie musi dotyczyć wyłącznie przepisów u.p.z.p. Uchwały z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego mogą dotyczyć także uprawnień lub obowiązków z zakresu prawa gospodarczego, gospodarki nieruchomościami czy prawa cywilnego. Wprawdzie zgodnie z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem prawa miejscowego, lecz istotne jest to, że z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Relacje systemowe aktów planistycznych, zwłaszcza związanie ustaleniami studium przy uchwalaniu planów miejscowych może w okolicznościach konkretnej sprawy skutkować uznaniem, że już uchwała w przedmiocie studium prowadzi do naruszenia interesu prawnego określonych członków wspólnoty samorządowej. Poprzez uchwalenie studium organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie polityki przestrzennej, w szczególności określają kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Natomiast ustalenia planu miejscowego są konsekwencją postanowień studium, albowiem tylko w granicach zakreślonych ustaleniami studium gmina może zmienić w planie miejscowym dotychczasowe przeznaczenie określonych obszarów. Z tych powodów w tego typu sprawach uwzględnia się wpływ studium na prawa i obowiązki właścicieli gruntów objętych danym aktem. W judykaturze dostrzega się trudności w wykazaniu naruszenia interesu prawnego, gdyż uchwała w przedmiocie studium nie wywołuje skutków właściwych dla planu miejscowego i nie kształtuje bezpośrednio sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, a jedynie wiąże przy sporządzaniu i uchwalaniu planu miejscowego. Jednocześnie sądy nie wykluczają możliwości naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, przy uwzględnieniu różnic pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności skutków, jakie wywołują oba te akty. Wskazuje się również, że nie można, kierując się tylko charakterem prawnym studium, wykluczyć naruszenia interesu prawnego podmiotu, będącego właścicielem czy użytkownikiem wieczystym gruntu objętego uchwałą. Konieczne jest bowiem dokonanie każdorazowo indywidualnej oceny wpływu danego studium na sytuację prawnoplanistyczną konkretnej nieruchomości (zob. wyrok NSA z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2298/15 dostępny [w:] CBOSA). Na pewno potrzeba dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu, jak również następstw prawnych naruszenia mocy obowiązującej studium. Sąd Wojewódzki stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż obowiązujące Studium narusza interes prawny skarżących, albowiem nie zmienia w żaden sposób przeznaczenia terenu, na którym działki skarżących są zlokalizowane. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Przede wszystkim ustawodawca w żaden sposób nie ograniczył temporalnie możliwości zaskarżenia uchwały w sprawie Studium, dlatego skarga na tę uchwałę może być złożona w każdym czasie. Taki pogląd wyrażony został przez NSA w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12 (dostępny, [w:] CBSA). Całkowicie dowolne i nieuzasadnione jest stanowisko Sądu, że interes prawny w zaskarżeniu Studium istniałby jedynie wtedy, gdy nowo uchwalone Studium wprowadzałoby zmiany w tym obowiązującym uprzednio. Okoliczność taka nie wynika z żadnego przepisu prawa materialnego, natomiast wywiedzenie takiej tezy z przepisu art. 101 u.s.g. jest nieuprawnione. Prowadziłoby to do niedopuszczalnej sytuacji, gdy możliwość zaskarżenia Studium i wykazania swoich racji i argumentów istniałaby wyłącznie wtedy, gdy Studium wprowadza zmiany, co do przeznaczenia danej nieruchomości. Wedle rozumowania Sądu, nie ma możliwości zaskarżenia Studium, kiedy od dłuższego czasu, na przestrzeni czasu obowiązywania kolejno różnych uchwał w sprawie Studium, nieruchomość ma ten sam status. Argumentacja taka jest sprzeczna z wykładnią celowościową i funkcjonalną przepisu art. 101 u.s.g. jak również narusza konstytucyjnie zagwarantowane prawo do sądu. W dacie złożenia skargi przepis art. 101 u.s.g. wprowadzał jedynie warunek dochowania wymogu uprzedniego bezskutecznego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, co skarżący wykonali. Należy zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że brak jest ograniczeń czasowych bądź innych o charakterze formalnym co do wniesienia skargi w tym przepisie, dlatego zastosowanie przepisu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. i w konsekwencji odrzucenie skarg nie znajduje uzasadnienia. Interes prawny skarżących ma swoje źródło w treści art. 140 k.c. Skarżący wykazali, iż istnieje związek pomiędzy ich własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Pozostawienie w Studium działek skarżących w terenie chronionym przed zabudową, naruszyło ich realny i konkretny interes prawny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lipca 2014 r., sygn.. akt II OSK 3005/12 (dostępny, [w:] CBOSA) zwrócił uwagę, że: "Związek pomiędzy własną indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia obowiązku w dacie wniesienia skargi". Sąd pierwszej instancji ograniczył się do stwierdzenia, iż skoro Studium nie zmieniło przeznaczenia terenu, na którym działki skarżących są zlokalizowane, to nie naruszyło interesu prawnego skarżących i na tej argumentacji oparł swoje rozstrzygnięcie. Świadczy to jednakże o tym, że Sąd nie rozpoznał sprawy co do istoty. Odnosząc się do zarzutów skargi złożonej przez C. K. i innych należy stwierdzić, że mają one usprawiedliwione podstawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego powszechnie obowiązującego, ale należy mieć na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadające przepisom prawa, sformułowanie postanowień zawartych w studium. Studium wiąże organ planistyczny, co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Studium pełni też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. Jednym z celów polityki przestrzennej określanej w studiach jest rozpoznanie interesów publicznych w obrębie gminy oraz stymulowanie uczestników działań w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, co jest istotne z punktu widzenia inwestycyjnego czy turystycznego. Zawsze naczelnym celem jest rozwój gminy, przy uwzględnieniu jej specyficznych warunków, np. gmina miejska lub wiejska. Podkreślenia wymaga, że ustalenia w zakresie kierunków zagospodarowania przestrzennego, zasad ochrony poszczególnych obszarów, jak również obszarów rozmieszczenia infrastruktury technicznej, czy kierunków i zasad kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, podlegają określeniu w studium. Z tym aktem muszą być zgodne plany miejscowe, które ustalają przeznaczenie terenów. Konsekwencją przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań jest bowiem treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wymagająca, aby plan nie naruszał ustaleń studium. Istotne przy tym jest, że na etapie wstępnym – przed podjęciem stosownej uchwały – ocenie podlega stopień zgodności przewidywanych rozwiązań (a więc ujętych w konkretne normy dopiero w projekcie planu miejscowego) ze studium. Zatem kwestia stwierdzenia przez radę gminy, czy przedstawiony jej do uchwalenia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie narusza zawartych w studium ustaleń polityki przestrzennej gminy, ma ścisły związek z treścią studium. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. Nie ulega wątpliwości, że warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu, nie oznacza jeszcze, że Rada, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium. Kreowanie polityki przestrzennej na szczeblu gminy, niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidualnym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi. Treść aktów planistycznych wkracza bowiem w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem terenu. W trakcie rozwiązywania tych konfliktów uwzględniać należy ogólne zasady konstytucyjne, w tym zwłaszcza wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę proporcjonalności oraz wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego. Zezwalają one na ograniczanie prawa własności jedynie wówczas, gdy niezbędnie wymaga tego inne dobro chronione w postaci np. interesu publicznego bądź prawa własności innych osób. W razie kolizji przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim wymaga zatem każdorazowo porównania wartości chronionych z tymi, które w efekcie wprowadzanej regulacji ulec mają ograniczeniu. W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, spośród których jedna doznać ma ograniczenia posiadanych praw rzeczowych, wymaga szczególnej rozwagi i szczególnie wnikliwego umotywowania (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13, LEX nr 1658127). W ocenie Sądu Wojewódzkiego zaskarżona uchwała nie naruszyła art. 10 ust. 1 u.p.z.p., gdyż brak było podstaw do przekwalifikowania działek skarżących na budowlane a przeznaczenie ich do zalesienia pozostaje w zgodzie z kierunkami zagospodarowania przestrzennego określonymi w Studium. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela zarzuty skarżących, że Sąd Wojewódzki nie rozpoznał istoty sporu w zakresie zasadności przeznaczenia gruntów skarżących pod zalesienie. Zaznaczyć trzeba, że zgodnie z uchwałą Rady Gminy [....] nr [....] z dnia [....] czerwca 2008 r. dotyczącej planu zagospodarowania przestrzennego dla pozostałej części terenów gminy [....] (w tym spornych gruntów), zostały one w przeważającej większości opisane symbolem [....] ([....]). Zgodnie z § 6 ust. 4 przeznaczenie podstawowe odpowiada łąkom, pastwiskom, zieleni śródpolnej i uprawom rolnym. Część nieruchomości została zaklasyfikowana, jako grunty z symbolem [....] ([....]) definiowanym w § 6 ust 3 pkt 1 lit. c, jako łąki i pastwiska. Wreszcie część nieruchomości znalazła się w przeznaczeniu definiowanym, jako [....] ([....]) klasyfikowanym, jako tereny rolnicze. Graficzna szata planu wskazuje, że w tym terenie również znalazły się grunty klasyfikowane jako [....] i [....] z definicji § 6 ust. 1 i 2 traktowane, jako tereny po zalesiane i lasy. Zatem zgodnie ze Studium przeważająca większość gruntów skarżących ma charakter gruntów rolnych względnie łąk, pastwisk i upraw rolnych. W takim stanie faktycznym, istniejącym w dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały, w tomie II Studium rozdział II tytule: ,,Główne kierunki rozwoju gminy [....]" zapisano, że celem podstawowym Studium jest "osiągnięcie zrównoważonego, zharmonizowanego ze środowiskiem naturalnym rozwoju, opartego na bazie turystycznej umożliwiającego kształtowanie zróżnicowanej pod względem funkcjonalnym przestrzeni publicznej zapewniającej wysoką jakość życia mieszkańców " (s. 6). Z kolei w pkt 4 uchwały wskazano, że planowany rozwój Gminy oparty ma być na rozwoju bazy turystycznej ze szczególnym uwzględnieniem gospodarstw agroturystycznych i ekologicznych. Istotne w sprawie jest to, że skarżący są właśnie właścicielami takich gospodarstw. W rozdziale IV tytuł 1 pkt 1 podkreśla się, że należy zachować charakterystyczny układ terenów zieleni tj. terenów opisanych, jako [....] a w pkt 4 sygnalizuje się, że nie powinno dojść do zmiany przeznaczenia użytkowania terenów. Tymczasem właśnie drastycznie zmienia się przeznaczenie użytkowania terenów, a zmiana ta, abstrahując od braku racjonalnego uzasadnienia w Studium, praktycznie prowadzi do utraty źródeł jedynego dochodu skarżących. Należy przy tym zwrócić uwagę, że grunty znajdujące się w spornej okolicy, które w planie zagospodarowania z 2008 r. miały przeznaczenie "do zalesienie" bądź też były lasami (symbol [....] i [....]), w Studium z 2013 r., zostały przekształcone na grunty opisane w załączniku plansza [....] jako [....], co odpowiada terenom zabudowy usług komercyjnych, terenom zabudowy usług sportu i rekreacji oraz terenom zieleni urządzonej. Jak wskazano wyżej władztwo planistyczne pozwala na pewną ingerencje w wykonywanie prawa własności, co jednak nie oznacza prawa stosowania różnych kryteriów do takich samych stanów faktycznych. Rację zatem mają skarżący kasacyjnie, że Sąd w ogóle nie rozpoznał kwestii zgodności przeznaczenia ich działek pod zalesianie w kontekście kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy opisanych w tomie II Studium. Wątpliwość budzi również okoliczność, czy Sąd Wojewódzki rozpoznał kwestie braku podstaw do przekształcenia części działek skarżących z terenów opisanych, jako Zo na działki rekreacyjne. W cytowanym wyżej tomie II Studium w rozdziale 1 tytule 1 punkcie 6 zdefiniowano wyraźne kierunki rozwoju gminy poprzez określenie profili tematycznych poszczególnych sołectw. W odniesieniu do wsi [....] wskazano, że ma być to obszar "rekreacyjno-uzdrowiskowy" z zabudową letniskową. Zauważyć trzeba, że w planie miejscowym z 2008 r. zakaz zabudowy dotyczył obszarów opisanych, jako [....]. W Studium natomiast zniesiono zakaz zabudowy w odniesieniu do gruntów opisanych jako [....], przekształcono je na tereny usługowe ([....]), natomiast w stosunku do terenów skarżących w dużym stopniu wyposażonych w infrastrukturę techniczną (przyłącza energetyczne, wodociągi) nie wymagających wycinki drzew leśnych, posiadających dostęp do dróg publicznych, odmówiono przekształcenia ze wskazaniem zakazu zabudowy z 2008 r. Powstaje wątpliwość skąd taka rozbieżność planistyczna przy wspólnych dla wszystkich uwarunkowaniach i kierunkach rozwoju gminy. Sąd nie zwrócił również uwagi, że argument organu o braku dostępu działek skarżących do drogi publicznej był chybiony ze względu na fakt, że nieruchomości te posiadały zjazdy z drogi wówczas klasyfikowanej, jako droga wojewódzka [....] o klasie technicznej [....], zanim jeszcze uzyskała ona status wojewódzkiej. Zatem w przeważającej większości przypadków nie było konieczności budowy nowych zjazdów. Wobec powyższego i ten argument uzasadniający odmowę przekształcenia działek skarżących na budowlane bądź rekreacyjne nie miał racji bytu. Skarżący zasadnie podnoszą, że Sąd analizując sprawę w ogóle nie odniósł się do przekroczenia uprawnień w zakresie władztwa planistycznego gminy poprzez naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p. Władztwo planistyczne nie może bowiem prowadzić do samowładztwa i takiej ingerencji w prawo własności, która oprócz tego, że nie znajduje żadnego uzasadnienia w kontekście całego studium to pośrednio eliminuje istnienie gospodarki rolnej oraz pozbawia rolników jedynego bądź głównego źródła dochodu. W wyroku z dnia 25 września 2012 r., sygn. II OSK 1377/12 (LEX nr 1370495) NSA wskazał, że: "Warunek uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), nie oznacza jeszcze, że rada gminy; w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, nie może dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie. Dokonanie jednak przedmiotowych zmian musi być poprzedzone dokładną analizą i oceną stanu faktycznego, jaki istnieje na terenie objętym projektem studium.". Tymczasem Sądowi umknęło, że organ w ogóle nie dokonał analizy stanu faktycznego a priori zakładając, że nieruchomości skarżących należy przeznaczyć pod zalesienie. Nie zwrócił uwagi, że skarżący to właściciele gospodarstw rolnych zmodernizowanych pod kątem rolnictwa ekologicznego (pobierający z tego tytułu dopłaty z Unii Europejskiej). Wątpliwości budzi również zgodność Studium z obowiązującymi przepisami w zakresie art. 14 ustawy o lasach. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu do zalesienia mogą być przeznaczone nieużytki, grunty rolne nieprzydatne do produkcji rolnej i grunty rolne nieużytkowane rolniczo oraz inne grunty nadające się do zalesienia, a w szczególności: grunty położone przy źródliskach rzek lub potoków, na wododziałach, wzdłuż brzegów rzek oraz na obrzeżach jezior i zbiorników wodnych; lotne piaski i wydmy piaszczyste; strome stoki, zbocza, urwiska i zapadliska; hałdy i tereny po wyeksploatowanym piasku, żwirze, torfie i glinie. W stanie faktycznym grunty skarżących nie spełniają ani jednego warunku wskazanego w tym przepisie. Zatem przeznaczenie ich do zalesiania wyłącznie w oparciu o władztwo planistyczne to za mało aby było gwarancją skuteczności zmiany przeznaczenia. Wątpliwe jest również utrzymanie wymagań do prowadzenia ekologicznego gospodarstwa rolnego, opisanych w ustawie z dnia 25 czerwca 2009 r. o rolnictwie ekologicznym (tekst jedn. Dz.U.2015, poz. 497) oraz rozporządzeniach wykonawczych w sytuacji, gdy dotychczasowe grunty rolne przekształcają się w grunty pod zalesienie. Jak już podniesiono Studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie wywołuje skutków, jakie ustawa wiąże z planem zagospodarowania przestrzennego, ale jego znaczenie w aspekcie art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wymaga, aby uwzględniało obowiązujące przepisy. Studium zagospodarowania przestrzennego może prognozować sposób wykonywania prawa własności jedynie w zakresie, jaki jest do pogodzenia z przepisami odrębnymi. Dotąd powiedziane wskazuje, że skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie i dlatego też należało zaskarżony wyrok uchylić i sprawę przekazać Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Sprawa ta powinna zostać raz jeszcze rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach z uwzględnieniem stanowiska i argumentacji zawartej uzasadnieniu wyroku. Z tych względów, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.