I OSK 3387/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 544/15 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z 28 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 544/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę U. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z [...] kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy. Prezydent Ł. decyzją z [...] lutego 2015 r., po rozpoznaniu wniosku U. S., orzekł o odmowie przyznania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką – D. S. w okresie od 1 stycznia 2015 r. Z motywów rozstrzygnięcia wynika, iż dochód w rodzinie wnioskodawczyni wynoszący 697,70 zł miesięcznie, przekracza określone w art. 16a ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114, dalej: u.ś.r.), kryterium dochodowe opiewające na kwotę 664 zł. W sprawie nie zachodzi także podstawa do przyznania stronie wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 u.ś.r., bowiem strona nie pobierała świadczenia w poprzednim okresie zasiłkowym. Od powyższej decyzji U. S. wniosła odwołanie, w którym domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zwróciła uwagę na swoją trudną sytuację materialną i zdrowotną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Ł. z [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że warunkiem przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest spełnienie kryterium dochodowego, określonego w art. 16a ust. 2 u.ś.r. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych wynika, iż dochód w rodzinie odwołującej osiągnięty w 2013 r. wyniósł 16.941,88 zł (dochód wnioskodawczyni z tytułu stypendium dla bezrobotnych w kwocie 197 zł oraz dochód D. S. w wysokości 16.941,88 zł). Dochód wnioskodawczyni w kwocie 197 zł jest jednocześnie dochodem utraconym, zatem nie podlega uwzględnieniu. W tej sytuacji roczny dochód w rodzinie wynosi 16.744,88 zł, zatem miesięczny dochód rodziny stanowi kwota 1.395,41 zł, co na osobę daje 697,70 zł miesięcznie. Kwota ta przekracza kryterium ustawowe wynoszące 664 zł na osobę w rodzinie, zatem – jak oceniło SKO – specjalny zasiłek opiekuńczy odwołującej nie przysługuje. Organ odwoławczy rozważył także możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 u.ś.r., ale z uwagi na to, iż strona w poprzednim okresie zasiłkowym nie pobierała świadczenia, specjalny zasiłek nie przysługuje. W konkluzji organ wyjaśnił, iż nie jest władny do przyznania stronie specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad matką, wbrew obowiązującym regulacjom. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, wskazując na naruszenie art. 16a ust. 3 u.ś.r. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego o kwotę 33,70 zł uniemożliwia przyznanie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, mimo iż kwota ta jest mniejsza od najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego obecnie 77 zł. Zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy było dopuszczenie do uwzględnienia przekroczenia kwoty progu dochodowego o kwotę nie wyższą niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Zastosowania nie powinna mieć za to ta część przepisu art. 16a ust. 3 u.ś.r., która uzależnia przyznanie świadczenia od tego, czy stronie przysługiwało świadczenie w poprzednim okresie zasiłkowym, ponieważ skarżąca nigdy wcześniej się nie ubiegała o zasiłek opiekuńczy. Skarżąca zrezygnowała z pracy zarobkowej celem sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 28 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 544/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego wprowadzone zostało do porządku prawnego ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw, jako forma pomocy rodzinom osób niepełnosprawnych. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 16a u.ś.r., który stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012 roku, poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W niniejszej sprawie bezsporną okolicznością jest, iż na skarżącej ciąży obowiązek alimentacyjny wobec matki, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast dla rozstrzygnięcia kwestii spornej w niniejszej sprawie zasadnicze znaczenie ma art. 16a ust. 2 u.ś.r., który uzależnia przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego od wysokości dochodu rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki. Warunkiem przyznania świadczenia jest spełnienie kryterium dochodowego wskazanego w art. 5 ust. 2 u.ś.r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny wymagającej opieki nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. Wskazać należy, że w dniu orzekania przez organ obu instancji kryterium dochodowe stanowiła kwota 664 zł, zgodnie z brzmieniem rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 sierpnia 2012 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny oraz wysokości świadczeń rodzinnych (Dz. U. poz. 959). Zgodnie z art. 3 pkt 2 u.ś.r., dochód rodziny oznacza sumę dochodów członków rodziny. Z kolei przez dochód członka rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4 u.ś.r. (art. 3 pkt 2a u.ś.r.). Okres zasiłkowy oznacza okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). W niniejszej sprawie skarżąca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego dnia 9 stycznia 2015 r., więc organ zobligowany był ustalić prawo do świadczenia na rok zasiłkowy 2014/2015. Organ zasadnie zatem ustalał dochody rodziny za rok 2013, który to rok poprzedzał okres zasiłkowy. W ocenie sądu, organy w sposób prawidłowy wyliczyły dochód przypadający na osobę w rodzinie skarżącej w roku kalendarzowym 2013, który wyniósł 697,70 zł. Z ustaleń organu opartych na zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że na dochód "rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki" składa się dochód matki skarżącej (emerytura) wynoszący 16.941,88 zł. W dochodzie nie uwzględniono utraconego przez skarżącą dochodu (stypendium dla bezrobotnych) w kwocie 197 zł, co – w świetle art. 3 pkt 23 lit. b u.ś.r. – zasługuje na akceptację. Przeciętny miesięczny dochód w rodzinie wyniósł więc 1.395,41 zł, co w przeliczeniu na osobę daje kwotę 697,70 zł, przekraczającą kryterium dochodowe wynoszące 664 zł o kwotę 33,70 zł. Organy obydwu instancji w sposób jak najbardziej prawidłowy rozważyły możliwość przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia w trybie przepisu art. 16a ust. 3 u.ś.r. stanowiącym, iż w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. Z zacytowanego przepisu wynika, iż warunkiem przyznania świadczenia na podstawie art. 16a ust. 3 u.ś.r. jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Po pierwsze przekroczenie kryterium dochodowego nie może być wyższe niż kwota najniższego zasiłku rodzinnego wynosząca 77 zł i – po drugie – warunkiem jest to, że świadczenie przysługiwało w poprzednim okresie zasiłkowym. Obie przesłanki – jak wskazano wcześniej – muszą być spełnione łącznie. Treść art. 16a ust. 3 u.ś.r. nie pozwala na przyznanie świadczenia tylko w przypadku spełnienia jednego z wymienionych warunków. W sprawie nie ulega wątpliwości, iż przekroczenie kryterium dochodowego o kwotę 33,70 zł nie jest wyższe od wysokości najniższego zasiłku rodzinnego wynoszącego 77 zł. Mimo to skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w trybie art. 16a ust. 3 u.ś.r., bowiem – co nie jest sporne w sprawie – nie pobierała ona wnioskowanego świadczenia w poprzednim okresie zasiłkowym. W uzasadnieniu skargi strona argumentowała, iż określony w art. 16a ust. 3 u.ś.r. warunek w postaci przysługiwania świadczenia w poprzednim okresie zasiłkowym nie powinien mieć w sprawie zastosowania, bowiem skarżąca w poprzednim okresie zasiłkowym nie występowała o przyznanie tegoż świadczenia. Zdaniem Sądu I instancji, art. 16a ust. 3 u.ś.r. nie pozwala na przyjęcie poglądu skarżącej, bowiem jest on sprzeczny w wykładnią językową tego przepisu. Wyrokiem z 21 października 2014 r., K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16a ust. 2 u.ś.r. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 69 Konstytucji. Trybunał wskazał, że w świetle postanowień Konstytucji prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych przysługuje rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej. Ograniczenie prawa do świadczenia, do tych którzy szczególnie potrzebują wsparcia, jest zgodne z zasadą sprawiedliwości społecznej. Rola państwa w udzielaniu pomocy rodzinom winna być subsydiarna. Wyodrębnienie grupy rodzin za pomocą kryterium dochodowego uwzględnia różnice w położeniu faktycznym beneficjentów, a w konsekwencji umożliwia skierowanie wsparcia do rodzin potrzebujących, których członkowie nie są w stanie podołać ciążącym na nich obowiązkom. Odnosząc się do pozostałych argumentów skarżącej Sąd I instancji wyjaśnił, iż niewątpliwe zaangażowanie skarżącej w opiekę nad matką, jak i liczne choroby niepełnosprawnej matki – w świetle art. 16a ust. 2 i 3 u.ś.r. – nie mogą stanowić podstawy przyznania wnioskowanego świadczenia. Konkludując Sąd I instancji stwierdził, że w sprawie zaistniała po stronie skarżącej negatywna przesłanka przekroczenia kryterium dochodowego, która uniemożliwiła przyznanie jej wnioskowanego świadczenia. Wobec tego sąd uznawszy działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z prawem, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 28 sierpnia 2015 r., II SA/Łd 544/15, wniosła U. S., reprezentowana przez adwokata ustanowionego w ramach prawa pomocy. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi w wyniku pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a jakiego w toku postępowania dopuściły się organy administracji, tj. art. 16a ust. 3 u.ś.r. poprzez: -jego niezastosowanie w niniejszej sprawie i zaniechanie ustalenia kryterium dochodowego z uwzględnieniem możliwości przekroczenia kwoty uprawniającej do zasiłku o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany specjalny zasiłek opiekuńczy, - stwierdzenie, że dochód w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe przy jednoczesnym braku ustalenia, czy w hipotetycznym "poprzednim" okresie zasiłkowym skarżącemu przysługiwałby specjalny zasiłek opiekuńczy, co doprowadziło do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z art. 2 Konstytucji Rzeczpospołitej Polskiej oraz zasady równości obywateli wobec prawa, określonej w art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, a także przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została udzielona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (cyt. "na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a."), czyli naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna wskazuje na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi w wyniku pominięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 3 u.ś.r. w zw. z art. 2 i art. 32 Konstytucji R.P. Już samo przytoczenie podstawy kasacyjnej w takim kształcie jest wadliwe i choćby z tego tylko powodu uwzględnienie skargi kasacyjnej byłoby co najmniej wątpliwe. Jak podnoszono bowiem w orzecznictwie "Nie jest [...] dopuszczalne przemienne, bez zachowania koniecznej odrębności obu podstaw skargi kasacyjnej, przytaczanie na ich poparcie argumentacji pomijającej rozdzielność tych podstaw" (wyrok NSA z 21.02.2005 r., GSK 1310/04, LEX nr 187146). Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie w istocie dotyczą naruszenia prawa materialnego, a więc powinny być powołane w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Jeśli nawet potraktować (odmiennie niż w skardze kasacyjnej) zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 16a ust. 3 u.ś.r. i art. 2 oraz art. 32 Konstytucji R.P., jako zarzut naruszenia prawa materialnego, to i tak nie zasługiwał on na uwzględnienie. Przepis art. 16a ust. 3 u.ś.r. stanowi, że "W przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje." Przepis ten normuje sytuację osoby uprawnionej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, otrzymującej go w poprzednim okresie zasiłkowym i przewiduje, że jeśli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki przekroczy nieznacznie kryterium dochodowe w kolejnym okresie (o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi), to osoba taka nie traci automatycznie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, aby nie destabilizować jej sytuacji życiowej, ukształtowanej w poprzednim okresie. Jest to jednak sytuacja "przejściowa", dająca czas na ukształtowanie na nowo sytuacji życiowej osoby uprawnionej, po ewentualnej zmianie dochodu. Może ona zakończyć się w dwojaki sposób, w zależności od tego, czy zmiana taka jest trwała, czy też nie. Jeśli bowiem przekroczenie kryterium dochodowego utrzymuje się "w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy [już] nie przysługuje." Norma ta w żaden sposób nie odnosi się do sytuacji skarżącej, która dotychczas nie była uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Przekroczenie kryterium dochodowego przez skarżącą w chwili składania wniosku (co jest okolicznością bezsporną), nawet nieznaczne, nie powoduje więc potencjalnie destabilizacji jej sytuacji życiowej. Uniemożliwia natomiast otrzymanie tego świadczenia ze względu na kryterium dochodowe (art. 16a ust. 2 u.ś.r.), które to kryterium, jako odpowiadające zasadom konstytucyjnym, zostało zaakceptowane przez Trybunał Konstytucyjny w cytowanym przez Sąd I instancji wyroku TK z 21 października 2014 r., K 38/13. Sąd I instancji (podobnie jak i organy administracji) dokonał więc prawidłowej wykładni art. 16a ust. 3 u.ś.r. Ocena ta jest poprawna również w świetle zasad konstytucyjnych powołanych w skardze kasacyjnej, gdyż o naruszeniu zasady równości oraz sprawiedliwości społecznej można byłoby mówić wówczas, gdyby "sytuacja wyjściowa" skarżącej nie odbiegała od istotnych założeń przyjętych w normie zawartej w art. 16a ust. 3 u.ś.r. Tymczasem tak nie jest, gdyż skarżąca nie była dotychczas uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, a zatem odmowa przyznania tego świadczenia – z powodu przekroczenia kryterium dochodowego – nie naraża jej na utratę dotychczasowego źródła utrzymania. Jednocześnie jednak jej sytuacja dochodowa nie uprawnia do tego typu pomocy ze strony Państwa, w świetle przyjętego przez ustawodawcę kryterium dochodowego. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.