II OSK 94/16

Dnia 1 kwietnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Jaworzno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 465/15 w sprawie ze skargi Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 marca 2015 r. nr IFIII.4131.1.5.2015 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Gminy Jaworzno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 marca 2015 r. w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rada Miejska w Jaworznie w dniu 29 stycznia 2015 r. podjęła uchwałę Nr IV/17/2015 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna. Kopia wymienionej uchwały wraz z dokumentacją planistyczną doręczona została Wojewodzie Śląskiemu w dniu 4 lutego 2015 r. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 6 marca 2015 r., na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały w części dotyczącej postanowień zawartych: w załączniku nr 1 do uchwały w rozdziale III, pkt 2 ppkt 2.3 w całości, w rozdziale III, pkt 5 w całości i w rozdziale IV, pkt 5 ppkt 5.7 w całości łącznie z tabelą B.3. W zakwestionowanych postanowieniach uchwały Rada Miejska w Jaworznie poczyniła szereg ustaleń dotyczących ochrony środowiska, w tym kopalin. W części B studium w rozdziale IV Obszary i zasady ochrony środowiska – w pkt 5 Złoża kopalin i warunki ich eksploatacji - zawarte zostały warunki, na jakich na terenie miasta Jaworzna może być prowadzona eksploatacja kopalin. W tym celu na rysunku studium określono obszary oznaczone symbolami, dla których w złożu wyznacza się filar ochronny. Zdaniem organu nadzoru wypełniono tym samym wskazania przepisu art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), jak również § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233), w myśl którego ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz przeznaczeniu terenów powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenie tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Podobne postanowienia Studium zawiera także w części B, rozdział IV Obszary i zasady ochrony środowiska w pkt 5.4 Eksploatacja złóż kopalin objętych prawem własności nieruchomości gruntowej. Niedopuszczalne natomiast, w ocenie organu nadzoru, są postanowienia zawarte w tym rozdziale, w pkt 5.7 zawierającym tabelę Tab. B.3., gdzie dla obszarów, dla których w złożu wyznacza się filar ochronny określono bardzo precyzyjnie warunki prowadzenie eksploatacji, a także jej zakaz, wskazując bardzo szczegółowe dane, np. nieprzekraczalne wielkości odkształceń (nachylenie powierzchni itp.). Wprowadzając takie postanowienia w tabeli organ de facto określił kategorie terenów górniczych, w których może być prowadzona eksploatacja, za wyjątkiem terenów, dla których ustalono całkowity zakaz eksploatacji złóż. Zdaniem organu nadzorczego takie postanowienia Studium rażąco naruszają zasady sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyrażone w art. 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 6 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także wykraczają poza kompetencje rady gminy. Dopiero uchwalając plan miejscowy, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 powołanej ustawy, rada gminy zobowiązana jest do określenia granic i sposobów zagospodarowania terenów i obiektów podlegających ochronie ustalonych na podstawie odrębnych przepisów. Na etapie uchwalania studium do kompetencji rady należy jedynie wskazanie obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Uprawnień do narzucania zasad eksploatacji nie dają radzie także art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013, poz. 1232). Wojewoda wskazał przy tym na przepis art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myśl którego w studium należy uwzględniać uwarunkowania wynikające z zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia. Na tej podstawie gmina powinna prowadzić politykę przestrzenną w zakresie ewentualnego przewidywania sposobów zagospodarowania terenów nie stojącą w sprzeczności z działalnością górniczą. Warunki ochrony nie mogą przekładać się na warunki eksploatacji kopalin, gdyż mogą prowadzić do ograniczenia prawa własności, w tym własności górniczej. W przypadku braku planu miejscowego studium jest dokumentem, z którym zgodne winny być zamierzenia potencjalnych przedsiębiorców górniczych. Zgodnie bowiem z art. 7 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo górnicze i geologiczne (Dz. U. z 2015 r., poz. 196) podejmowanie i wykonywanie działalności określonej w ustawie dozwolone jest tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie jest również możliwe uzyskanie koncesji, jeżeli zamierzona działalność uniemożliwiałaby wykorzystanie nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, względnie gdy go nie ma - w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Organ nadzoru zakwestionował również uregulowania zawarte w rozdziale III pkt 5 dotyczące zasad ochrony zabytków archeologicznych, wskazując, że wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję. Brak jest podstawy prawnej umieszczenia w studium uregulowań kwestii związanych z koniecznością przeprowadzenia badań archeologicznych, ponieważ wynika ona wprost z przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Niezgodne z prawem było również wpisanie w rozdziale III pkt 2 ppkt 2.3 zaleceń zasięgania opinii służb konserwatorskich w odniesieniu do robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ponieważ materia ta uregulowana jest w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 6 marca 2015r. wniosła Gmina Jaworzno, zarzucając naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 71 i 72 ustawy Prawo ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego odpowiada przepisom prawa i oddalił skargę. Podzielił ocenę organu nadzoru, że rada w Studium w części B, w rozdziale IV, pkt 5.7. z tabelą B.3. ustaliła warunki eksploatacji na terenach objętych filarem ochronnym, rażąco naruszając art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W powołanej tabeli dla obszarów, dla których w złożu wyznaczono filar ochronny określono bardzo precyzyjne warunki eksploatacji, a także jej zakaz, wskazano szczegółowe dane dotyczące np. nieprzekraczalnych wielkości odkształceń. Sąd podzielił ocenę organu, że dopiero przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina ma, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uprawnienie do określania granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów, w tym terenów górniczych. Tymczasem w Studium rada określiła kategorie terenów górniczych, na których może być prowadzona eksploatacja i terenów z zakazem eksploatacji. Sąd podkreślił, że na etapie uchwalania studium do kompetencji rady należy jedynie wskazanie obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny. Uprawnienia do określania warunków eksploatacji złóż w Studium nie można wywodzić z art. 71 i 72 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tymi przepisami, kształtując zasady zagospodarowania terenów w studium, gmina powinna kierować się zasadą proporcjonalności, przy jednoczesnym uwzględnieniu racjonalnego planowania kierunków zagospodarowania powierzchni z uwzględnieniem występowania naturalnych zasobów podlegających ustawowej ochronie. Zagospodarowanie powierzchni terenów nie oznacza określenia danych wskazanych w tabeli B.3 - np. granicznych (nieprzekraczalnych) wielkości odkształceń. W przypadku terenów zdegradowanych w wyniku działań człowieka, w tym także wskutek działalności górniczej, gmina powinna raczej określić stosowne i niezbędne sposoby zagospodarowania terenu, nie zaś warunki na jakich może być prowadzona działalność górnicza. Sąd wskazał, że zapisy w studium w powyższym zakresie powinny ograniczyć się do graficznego wskazania obiektów i obszarów chronionych. Określenie powodu czy przedmiotu ochrony, charakteru i stopnia wymaganej ochrony mogą nastąpić dopiero na etapie tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd w zaskarżonym wyroku stwierdził, że gmina powinna prowadzić politykę przestrzenną w zakresie ewentualnego przewidywania sposobów zagospodarowania terenów nie stojącą w sprzeczności z działalnością górniczą. Jednak warunki ochrony nie mogą przekładać się na konkretne warunki eksploatacji kopalin, gdyż w konsekwencji może to prowadzić do ograniczenia prawa własności - w tym własności górniczej. Sąd podzielił stanowisko organu nadzoru również co do wadliwości postanowień w rozdziale III w pkt 5 i w pkt 2 ppkt 2.3. W skardze kasacyjnej Gmina Jaworzno zarzuciła naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 12 i art. 15 ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w związku z § 6 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego; art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 71 i 72 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 134 § 1, art. 148 i art. 151 P.p.s.a. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem, że na etapie stanowienia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina posiada jedynie prawo do wskazania obiektów lub obszarów, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny, a ustalenia zawarte w pkt 5.7 i w tabeli B.3 należy wprowadzać dopiero na etapie planu miejscowego. Treść zawarta w tabeli B.3 Studium nie określa sposobu zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 7 i pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zakwestionowała, ażeby w tekście studium wyznaczono filary ochronne, ponieważ następuje to dopiero na etapie projektowania złoża - zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie szczegółowych wymagań dotyczących projektów zagospodarowania złóż. Wskazała, że Studium sporządza się w oparciu o opracowanie ekofizjograficzne, które określa przewidywane dla środowiska skutki działalności określonej w koncesji, na podstawie projektu zagospodarowania złoża. W ocenie skarżącej zakwestionowana tabela stanowi oczekiwaną konkretyzację ustaleń studium, co wynikało z konsultacji z przedstawicielami sektora przedsiębiorców górniczych oraz administracji górniczej, przeprowadzonych w trakcie wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Skarżąca nie podzieliła oceny Sądu, że zapisy tabeli mogą naruszać prawo własności górniczej z uwagi na zasadę wyrażoną w art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżąca zwróciła uwagę na konieczność uwzględnienia art. 7 ustawy Prawo geologiczne i górnicze, zwłaszcza w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie podzieliła oceny, że zapisy tabeli zawierają bardzo precyzyjne warunki prowadzenia eksploatacji dla obszarów, dla których w złożu wyznaczono filar ochronny. Wbrew twierdzeniom organu nadzorczego w Studium nie narzucono warunków prowadzenia eksploatacji w złożach. Zakwestionowane zapisy Studium nie odnoszą się do technik eksploatacji, ale dotyczą jedynie uzasadnionych poziomów należytej ochrony powierzchni ziemi. W ocenie skarżącej przepisy art. 71 i 72 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązują radę gminy do zamieszczenia ustaleń takich jak zawarte w tabeli B.3, zwłaszcza z uwagi na występowanie chronionych zasobów przyrody, zasobów wodnych, obszarów płytkiej eksploatacji górniczej oraz z uwzględnieniem istniejącego stanu zagospodarowania i przeznaczenia terenu. Zakwestionowane zapisy wynikają również z konieczności uwzględnienia uwarunkowań służących zapewnieniu bezpieczeństwa ludzi i mienia zgodnie z wymogami art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła, że Sąd nie odniósł się do wszystkich okoliczności sprawy oraz niedostatecznie rozważył stanowisko gminy. Nie wykazano również rażącego naruszenia prawa wskutek zawarcia w studium ustaleń określonych w pkt 5.7 i tabeli B.3. Nie odniesiono się do wyjaśnień gminy wskazujących na rolę, jaką w ukształtowaniu zapisów studium miała opinia regionalnego dyrektora ochrony środowiska i uwagi zgłoszone w wyniku wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu przez przedsiębiorców górniczych oraz uzasadnienie sposobu ich rozpatrzenia przez Prezydenta Miasta. Przytaczając takie podstawy kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania (w tym kosztów zastępstwa procesowego) według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. W skardze kasacyjnej zaskarżono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2015 r. w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nie przytoczono jednak w skardze kasacyjnej zarzutów (ani w jej komparycji, ani w uzasadnieniu) wskazujących na naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów co do oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody dotyczące stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 stycznia 2015r. w części obejmującej postanowienia zawarte w rozdziale III pkt 2, ppkt 2.3 oraz pkt 5. Oznacza to, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw dotyczących zaskarżonego wyroku w części oddalającej skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w tym zakresie. Przytoczone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w niej przepisów dotyczą wyłącznie oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność w rozdziale IV uchwały, pkt 5.7 łącznie z tabelą B.3. Zarzuty te nie są trafne. Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, zakwestionowanych postanowień uchwały oraz stanowiska gminy przedstawionego w skardze na rozstrzygnięcie nadzorcze. Trafnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) ma na celu określenie polityki przestrzennej gminy i jest sporządzane dla obszaru w granicach administracyjnych gminy (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Oznacza to, że studium jest dokumentem planistycznym o dużym stopniu ogólności, który wskazuje obszary określonego zagospodarowania terenów, kierunki zagospodarowania terenów oraz zmian w strukturze przestrzennej gminy i zasady ochrony (art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). To jakie uwarunkowania uwzględnia się w studium (art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie oznacza, że kwestie określone w tym przepisie i wynikające z nich ustalenia mogą być wprost przenoszone do studium. Obowiązek uwzględnienia określonych zagadnień w toku opracowywania studium nie może być rozumiany jako podstawa do zamieszczania określonych ustaleń w samym studium. Jeżeli ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, co określa się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązkowo (art. 15 ust. 2) lub fakultatywnie (art. 15 ust. 3), to oznacza to, że taka materia zastrzeżona jest dla planu miejscowego, który jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8). Ta zasada ma zastosowanie także w odniesieniu do przepisów innych ustaw, a w szczególności do przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska i ustawy Prawo geologiczne i górnicze, na które powołuje się gmina. To jakie zasady i opracowania wskazane w tych ustawach stanowią podstawę opracowywania aktów planistycznych nie oznacza, że odnoszą się one w takim samym stopniu do studium i planu miejscowego. Przepisy art. 71 i 72 ustawy Prawo ochrony środowiska wymieniają w jednym ciągu różnego rodzaju akty planistyczne i nie wskazują jakie podstawy, zasady i opracowania należy wiązać z poszczególnymi aktami planistycznymi. Rozdział materii, która może być objęta aktem planistycznym określonego rodzaju, studium czy planem miejscowym, wynika dopiero z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które rozstrzyga o tym, co określa się w studium a co w planie miejscowym. Należy zgodzić się z poglądem, że sposób określenia podziału materii między studium i plan miejscowy nie jest precyzyjny, zwłaszcza, że w odniesieniu do określenia przedmiotu studium użyto sformułowania "w szczególności" (art. 9 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to jednak mając na uwadze, że studium sporządza się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego gminy oraz to, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może zawierać norm prawnych powszechnie obowiązujących na terenie gminy, należy stwierdzić, że studium nie może zawierać szczegółowych postanowień dotyczących sposobu korzystania z nieruchomości objętych studium. Dotyczy to także sytuacji, gdy ustawodawca dopuszcza możliwość podejmowania i wykonywania określonej działalności w relacji do studium, w przypadku braku planu miejscowego (art. 7 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze). W tym kontekście prawidłowe jest stanowisko organu nadzoru, zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, że postanowienia w rozdziale IV uchwały, oznaczone jako podpunkt 5.7 wraz z tabelą B.3, nazwane szczegółowymi zasadami ochrony obszarów i obiektów, dla których w złożach wyznacza się filary ochronne, nie stanowią materii, która może być objęta studium. Z postanowień tych wynika bowiem, że na wskazanych obszarach wprowadza się zakaz eksploatacji albo dopuszcza się ruch zakładu górniczego warunkowo oraz określa się nieprzekraczalne wielkości odkształceń na tych obszarach. Argumentem za przyjęciem tych postanowień w studium nie może być tylko to, że jest to potrzebne w sytuacji, gdy brak jest planu miejscowego a prezydent miasta będzie zajmował stanowisko w sprawach dotyczących prowadzenia działalności na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Skarżąca gmina słusznie podnosi, że z art. 10 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można wyprowadzić wniosku, że w studium można jedynie określić obiekty lub obszary, dla których wyznacza się w złożu kopaliny filar ochronny, ponieważ dla tych obszarów można określić w studium także zasady ochrony środowiska i jego zasobów oraz ochrony przyrody, o czym stanowi art. 10 ust. 2 pkt 3 ustawy. Nie podważa to jednak w niczym rozstrzygnięcia organu nadzoru i zaskarżonego wyroku, albowiem zakwestionowane postanowienia w żadnym razie nie stanowią zasad ochrony środowiska i jego zasobów, czy zasad ochrony przyrody. Zamieszczenie w studium zakwestionowanych postanowień stanowiło istotne naruszenie zasad sporządzania studium, w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a wobec tego oddalenie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze przez Sąd pierwszej instancji było prawidłowe. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. ----------------------- 8