II GSK 1594/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Henryk Wach Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu Gnieźnieńskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Po 828/13 w sprawie ze skargi T. E. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Rady Powiatu Gnieźnieńskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od T. E. Spółki z o.o. z siedzibą w P. na rzecz Rady Powiatu Gnieźnieńskiego 270 zł (dwieście siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., w sprawie ze skargi T. E. spółki z o.o. w P. na uchwałę Rady Powiatu Gnieźnieńskiego z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 6 ust. 1 pkt 1, stwierdził, że uchwała w tej części nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: pismem z dnia 27 maja 2013 skarżąca spółka wezwała Radę Powiatu Gnieźnieńskiego do usunięcia naruszenia prawa w uchwale z dnia 31 stycznia 2013 r., nr XXXII/222/2013 r. w sprawie udzielania i rozliczania dotacji, wskazując, że jej § 6 ust. 1 pkt 1, pomimo zapisów ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2571 ze zm., dalej: ustawa o systemie oświaty), prowadzi do sytuacji gdy dotacja nie będzie przysługiwać na ucznia rozpoczynającego naukę w danej szkole po pierwszym dniu danego miesiąca i jednocześnie uczestniczącego w 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych. W ocenie skarżącej przywołany zapis uchwały będąc sprzecznym z ustawową regulacją przyznającą dotację do każdego ucznia szkoły spełniającego kryterium obecności na zajęciach obowiązkowych powoduje, że finansowanie kształcenia ucznia w miesiącu, w którym zapisał się on do szkoły spoczywa w całości na szkole pomimo, że zgodnie z ustawą szkoła powinna otrzymać dotacje na takiego ucznia. Uchwałą z dnia [...] czerwca 2013 r. Rada Powiatu Gnieźnieńskiego nie uwzględniła wezwania skarżącej spółki do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że jednostka samorządu terytorialnego miała prawo do ustalenia terminu składania comiesięcznych deklaracji gdyż ustawa nie regulowała tej kwestii. Ustalenie terminu składania comiesięcznych informacji o liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca odpowiadało w ocenie organu treści art. 63 ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym rok szkolny we wszystkich szkołach i palcówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku i kończy z dniem 31 sierpnia roku następnego. Organ wskazał również, że szkoły niepubliczne (o uprawnieniach szkoły publicznej) są dotowane nie zaś subwencjonowane co oznacza, iż pokrycie kosztów działalności szkoły spoczywa nie tylko na środkach finansowych otrzymanych z budżetu organu dotującego lecz również z opłat wnoszonych przez słuchaczy. Sąd I instancji uwzględniając skargę na uchwałę z dnia [...] stycznia 2013 r. wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Nie jest natomiast upoważniony do określania warunków, jakie muszą spełnić podmioty korzystające z dotacji. Te bowiem zostały sprecyzowane w art. 90 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym dotacje do szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem, że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji. Kwestionowany przez skarżąca § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały określał natomiast, że osoba prowadząca zobowiązana jest do składania w terminie do piątego dnia każdego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca. Dotacja naliczana jest na każdego wskazanego we wniosku ucznia, z tym, że we wniosku składanym na kolejny miesiąc następuje rozliczenie liczby uczniów, którzy faktycznie uczestniczyli w co najmniej 50% zajęć w poprzednim miesiącu. Jeśli liczba uczniów, którzy spełnili obowiązek uczestnictwa w poprzednim miesiącu była niższa niż podana według stanu na pierwszy dzień danego miesiąca, udzielona dotacja podlega umniejszeniu stosownie do spełnienia warunku faktycznego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu. W ocenie Sąd I instancji taki zapis uchwały jest niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty w zakresie w jakim uzależnia przyznanie dotacji od tego, czy uczeń był zapisany do szkoły w pierwszym dniu danego miesiąca. Podkreślając warunki, o jakich mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, Sąd stwierdził, że nie wymaga ona, aby uczeń uczestniczył w co najmniej 50% obowiązkowych zajęciach edukacyjnych w danym miesiącu i był jednocześnie uczniem szkoły w pierwszym dniu danego miesiąca. Sąd zauważył, że nie jest niezgodny z ustawą sformułowany w § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały wymóg deklarowania rzeczywistej liczby uczniów w pierwszym dniu miesiąca jednakże uchwała powinna przewidywać możliwość zwiększenia dotacji w przypadku gdy liczba uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu jest większa niż liczba uczniów zapisanych do szkoły w pierwszym dniu danego miesiąca. Przewiduje ona natomiast wyłącznie możliwość umniejszenia przyznanej kwoty dotacji w sytuacji zmniejszenia liczby uczniów spełniających warunek uczestnictwa w obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w stosunku do liczby uczniów szkoły w pierwszym dniu danego miesiąca. Sąd zauważył, że warunek bycia uczniem szkoły w pierwszym dniu miesiąca nie wynika z przepisów ustawy o systemie oświaty. W podstawie prawnej wyroku Sąd i instancji podał art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Rada Powiatu Gnieźnieńskiego skargą kasacyjną zaskarżyła w całości wyrok Sąd I instancji zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego – art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zobowiązanie uchwały § 6 ust. 1 pkt 1 podmiotu do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca narusza granice upoważnienia w ustawie o systemie oświaty oraz przyjęcie, że wypłata dotacji nie może być uzależniona od żadnego innego warunku niż wskazany w art. 90 ust. 3 ustawy, tj. 50% frekwencji, co uniemożliwia dokonanie wypłaty z zachowaniem terminów określonych w art. 90 ust. 3c ustawy; 2. przepisów postępowania poprzez pominiecie w uzasadnieniu konkretnych wyjaśnień w jaki sposób organ ma dokonywać wypłaty dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy, wprowadzając mechanizm umożliwiający korektę stanów uczniów zgłaszających się w trakcie miesiąca w terminie umożliwiającym wypełnienie obowiązku frekwencji, nie naruszając terminów przekazania dotacji określonych w art. 90 ust. 3c ustawy. Podnosząc te zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w P. do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. T. E. spółka z o.o. w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Rozpoznając niniejszą sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ma ona usprawiedliwione podstawy. Wniesiony środek prawny został oparty na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art.174 pkt 2 p.p.s.a.). Powiat Gnieźnieński zarzucił Sądowi I instancji wydanie wyroku z naruszeniem - w następstwie błędnej wykładni - przepisów prawa materialnego, to jest art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty polegające na przyjęciu, że zobowiązanie zawarte w uchwale - § 6 ust. 1 pkt 1 - podmiotu do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na pierwszy dzień miesiąca narusza granice upoważnienia w ustawie o systemie oświaty oraz przyjęcie, że wypłata dotacji nie może być uzależniona od żadnego innego warunku niż wskazany w art. 90 ust. 3 ustawy, tj. 50% frekwencji, co uniemożliwia dokonanie wypłaty z zachowaniem terminów określonych w art. 90 ust. 3c ustawy. Natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania określono jako pominięcie w uzasadnieniu konkretnych wyjaśnień w jaki sposób organ ma dokonywać wypłaty dotacji zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy, wprowadzając mechanizm umożliwiający korektę stanów uczniów zgłaszających się w trakcie miesiąca w terminie umożliwiającym wypełnienie obowiązku frekwencji, nie naruszając terminów przekazania dotacji określonych w art. 90 ust. 3c ustawy. Tak sformułowane zarzuty naruszenia przepisów postępowania i przepisów materialnych uzasadniają ich łączne rozpoznanie. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że błędna wykładnia oznacza niewłaściwe odczytanie treści przepisu (mylne jego rozumienie), w odróżnieniu od drugiej ustawowej podstawy naruszenia prawa materialnego - niewłaściwego zastosowania przepisu, czyli wyrażającego się błędem w subsumpcji wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Nie ulega wątpliwości, iż niekiedy niewłaściwe zastosowanie prawa jest konsekwencją jego błędnej wykładni. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, należy stwierdzić, że sprowadza się on do kwestionowania wyroku Sądu I instancji, który uznał, iż § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu Gnieźnieńskiego z dnia [...] stycznia 2013 r., nr XXXII/222/2013 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji otrzymanych z budżetu powiatu gnieźnieńskiego przez niepubliczne szkoły i placówki oraz trybu i kontroli prawidłowości ich wykorzystania jest niezgodny z przepisami ustawy o systemie oświaty, w jakim uzależnia przyznanie dotacji od tego, czy uczeń był zapisany do szkoły w pierwszym dniu danego miesiąca. Jak podkreślił Sąd I instancji w jego ocenie: "niezgodny z ustawa o szkolnictwie nie jest sformułowany w § 6 ust. 1 pkt 1 spornej uchwały wymóg deklarowania rzeczywistej liczby uczniów w pierwszym dniu miesiąca. Uchwała winna jednak przewidywać możliwość zwiększenia dotacji, w sytuacji gdy liczba uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu jest większa niż liczba uczniów zapisanych w pierwszym dniu danego miesiąca." (s. 8-9 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Granice i zakres udzielonego ustawą o systemie oświaty upoważnienia zobowiązują organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, z uwzględnieniem w szczególności (a więc nie tylko) podstawy obliczania dotacji, zakresu danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielnie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz terminu i sposobu rozliczenia dotacji (art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w ustawie delegację wypełniają przepisy spornego § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu Gnieźnieńskiego, które stanowią, iż: "Osoba prowadząca zobowiązana jest do: 1) składania w Biurze Podawczym Starostwa Powiatowego Gnieźnie w terminie do 5 każdego miesiąca informacji o rzeczywistej liczbie uczniów na pierwszy dzień każdego miesiąca zgodnie z załącznikiem nr 2 do niniejszej uchwały. Dotacja naliczana jest na każdego wskazanego we wniosku ucznia, z tym że we wniosku składanym na kolejny miesiąc następuje rozliczenie liczby uczniów, którzy faktycznie uczestniczyli w co najmniej 50% zajęć w poprzednim miesiącu. Jeśli liczba uczniów, którzy spełnili obowiązek uczestnictwa, w poprzednim miesiącu jest mniejsza niż podana według stanu na 1 dzień danego miesiąca, udzielona dotacja podlega umniejszeniu stosownie do spełnienia warunku faktycznego uczestnictwa w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w poprzednim miesiącu." Złożenie przez prowadzącego niepubliczną szkołę (placówkę) wniosku oraz wskazanie wymaganych danych, co do liczby uczniów uczęszczających do szkoły (placówki), skutkuje dla organu wykonawczego samorządu terytorialnego obowiązkiem obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej osobie uprawnionej (konkretyzacja wysokości dotacji). Z ustawy o systemie oświaty wynika jednoznacznie, że dotacja dla takiej placówki jest iloczynem liczby jej uczniów i kwoty nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia tego rodzaju placówki, w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji dotacja dla niepublicznej szkoły (placówki) przysługująca na każdego ucznia uzależniona jest od spełnienia, przez podmiot prowadzący taką placówkę, warunku podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. Brak takiej wiedzy uniemożliwiłby zrealizowanie przez jednostkę samorządu terytorialnego jej zadań w przedmiotowym zakresie. Ponadto, jak wynika z przepisu art. 90 ust. 3 w zw. z ust. 3c ustawy o systemie oświaty, dotacja przysługuje na każdego ucznia uczęszczającego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu i jest przekazywana w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca. Gdyby skonfrontować przywołane przepisy ustawy z postanowieniami § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady Powiatu Gnieźnieńskiego, to w tym przedmiocie jest ona zgodna z ustawą. Zobowiązanie przedmiotową uchwałą podmiotu prowadzącego niepubliczna szkołę lub placówkę do złożenia informacji miesięcznej o liczbie uczniów według stanu na 1 dzień miesiąca, wskazanie terminu jej złożenia, skutków zaniechania jej złożenia, a także ustanowienie możliwości złożenia jej, jako zaległej, w późniejszym terminie, nie narusza granic upoważnienia zawartego w ustawie, ani też samej ustawy. Wysokość dotacji (przekazywanej miesięcznie) uzależniona jest od rzeczywistej liczby uczniów niepublicznej szkoły lub placówki. Stąd też jednostka samorządu terytorialnego, aby mogła realizować zadania oświatowe, musi mieć wiedzę odnośnie faktycznego stanu liczbowego uczniów. Źródłem tej wiedzy jest informacja od podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę. W tym miejscu należy podkreślić, że ustawa o systemie oświaty nie przewiduje kontroli liczby uczniów w niepublicznej szkole lub placówce, a jedynie kontrolę prawidłowości wykorzystania dotacji na nich udzielonej. Uchwała Rady Powiatu Gnieźnieńskiego z [...] stycznia 2013 r. w zakresie określającym tryb udzielania dotacji nie narusza zatem granic upoważnienia zawartego w ustawie. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. (sygn. akt II GSK 42/11) w zakresie zaś korekty liczby uczniów, to rzeczą podmiotu prowadzącego niepubliczną szkołę lub placówkę jest ustalenie i zorganizowanie takich wewnętrznych zasad jego funkcjonowania, aby dysponować miarodajną wiedzą odnośnie stanu liczby uczniów na dzień 1 każdego miesiąca (elementem statutu placówki niepublicznej są zasady przyjmowania uczniów - art. 84 ust. 1 pkt 7 ustawy o systemie oświaty). Nie stanowi to żadnego dodatkowego warunku od spełnienia którego uzależnione jest prawo do dotacji. Realizacja tego obowiązku przez jednostkę samorządu terytorialnego uwarunkowana jest jedynie wiedzą uzyskiwaną od podmiotu prowadzącego szkołę niepubliczną, odnośnie stanu liczbowego uczniów szkoły. Ustawa o systemie oświaty w przepisie art. 90 ust. 4 upoważnia jednostkę samorządu terytorialnego do ustalenia trybu rozliczania dotacji oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Te elementy określone § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały z 31 stycznia 2013 r., nie wykraczają poza granice ustawowego upoważnienia. Nadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, tenże sporny przepis uchwały zawiera mechanizm możliwość zwiększenia dotacji, w sytuacji gdy liczba uczniów uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu jest większa niż liczba uczniów zapisanych w pierwszym dniu danego miesiąca, ponieważ zdanie drugie tego przepisu uchwały wyraźnie stanowi, że: "Dotacja naliczana jest na każdego wskazanego we wniosku ucznia, z tym że we wniosku składanym na kolejny miesiąc następuje rozliczenie liczby uczniów, którzy faktycznie uczestniczyli w co najmniej 50% zajęć w poprzednim miesiącu." Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla natomiast, iż podnoszona przez stronę skarżącą w skardze do Sądu I instancji (a także w toku rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym) ewentualna nieprawidłowa praktyka stosowania tych zapisów uchwały nie może być powodem do stwierdzenia nieważności § 6 ust. 1 pkt 1 tejże uchwały. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ponieważ sprawa jest dostatecznie wyjaśniona, istnieje podstawa do zastosowania art. 188 p.p.s.a., który stanowi: "Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona." Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2) p.p.s.a.