II OSK 91/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Beata Ziomek Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 22 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1385/15 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. A. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1385/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej: Pr. bud.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla B. i R. P., Z. G. oraz W. G. na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę pomieszczeń gospodarczych przy budynku mieszkalnym usytuowanych przy granicy działki ewid. nr [...] z obrębu [...], położonych na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W. (kat. I). Następnie po rozpatrzeniu odwołania M. A. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Pr. bud. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2012 r. W ocenie Wojewody decyzja z dnia [...] marca 2012 r. odpowiada przepisom prawa, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego jest zgodny z ustaleniami decyzji Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Ponadto działka, na której planowana jest inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z przedłożonym projektem planowany budynek mieszkalny ma mieć wysokość elewacji frontowej – 11,45 m, zaś plan miejscowy dopuszcza maksymalną wysokość elewacji frontowej – 12,0 m. Nadto zapewniono 5 miejsc postojowych (dwa dla każdego lokalu). Planowana zabudowa nie przekracza także ustalonej decyzją o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy. W decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono usytuowanie planowanej inwestycji w granicy z działką nr ew. [...]. Zdaniem organu przedłożony projekt budowlany jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności z ustawą – Prawo budowlane, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Organ wskazał ponadto, że projekt posiada wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na placu budowy. Przedłożony projekt budowlany nie wymaga sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., co wynika z art. 20 ust. 3 pkt 2 Pr. bud. Inwestorzy przedłożyli także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę właścicieli na rozbiórkę pomieszczeń gospodarczych znajdujących się przy granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] wyrażoną w oświadczeniu z dnia 12 marca 2012 r. Wnioskodawca przedłożył także wymaganą przepisami prawa ekspertyzę stanu technicznego rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, stąd też w jego ocenie brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 15 czerwca 2012 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. A. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1798/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. Jak wynikało z uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję z przyczyn całkowicie odmiennych od wskazanych w skardze. Zdaniem Sądu nie wyjaśniono ile w rzeczywistości lokali mieszkalnych znajduje się w obiekcie i przede wszystkim czy projektowany budynek jest budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr. bud. W wyniku wniesionej skargi kasacyjnej przez R. P., B. P., W. G. i Z. G. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2098/13, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1798/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny jak wynika z uzasadnienia tego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji z tego powodu, że Sąd w ogóle nie odniósł się do zarzutów skargi, co powinien uczynić w pierwszej kolejności. Zasada oficjalności zawarta w art. 134 § 1 p.p.s.a. polegająca na niezwiązaniu sądu granicami skargi, nie może wykluczyć zasady kontradyktoryjności, obligującej sąd do oceny zarzutów podniesionych w skardze. Brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutów skargi, uniemożliwia przeprowadzenie przez Sąd drugiej instancji prawidłowej kontroli. Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku nie wyjaśnił dlaczego kluczowe znaczenie ma zbadanie tego, czy obiekt, którego dotyczy decyzja "w rzeczywistości jest budynkiem jednorodzinnym" w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr. bud. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć i ocenić pod względem zgodności z prawem zarzuty zamieszczone w skardze. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1385/15 na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołując się na art. 190 p.p.s.a. podkreślił, że wbrew zarzutom skargi, Wojewoda prawidłowo ocenił, iż decyzja organu pierwszej instancji udzielająca pozwolenia na budowę odpowiada przepisom prawa. Sytuowanie, projektowanej inwestycji w ostrej granicy z działką skarżącej było dopuszczalne w świetle decyzji o warunkach zabudowy, którą inwestor na potrzeby niniejszego zamierzenia budowlanego dysponował. Podnoszona przez skarżącą okoliczność ulokowania, a następnie zlikwidowania w budynku przed jego rozbudową okien w ścianie skierowanych na jej działkę, pozostaje bez związku z przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę. Także, nie może zostać ocenione jako zasadne prezentowane w skardze stanowisko, co do konieczności realizacji nadbudowy już istniejącego budynku, usytuowanego w ostrej granicy z zachowaniem odległości 3 lub 4 m przewidzianych w § 12 przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca nie wzięła bowiem pod uwagę, że inwestor dysponował decyzją o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, która była przedmiotem projektu zatwierdzonego w niniejszej decyzji pozwolenia na budowę. W decyzji tej dopuszczono usytuowanie planowanej inwestycji w granicy z działką skarżącej o nr ew. [...]. Zdaniem Sądu inwestor spełnił wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany odpowiada wszystkim kryteriom jakie dla inwestycji sformułowane zostały w decyzji o warunkach zabudowy, jest zgodny z przepisami w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności z ustawą – Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, posiada wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie. Inwestorzy przedstawili także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę właścicieli na rozbiórkę pomieszczeń gospodarczych wyrażoną w oświadczeniu z dnia 12 marca 2012 r. Wreszcie przedłożona została także ekspertyza stanu technicznego rozbudowywanego i nadbudowanego budynku. W tych okolicznościach, zdaniem Sądu, organ nie miał podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 września 2015 r. wniosła M. A. zaskarżając wyrok w całości i zarzucają mu: I. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, iż Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien to uczynić i dokonać kontroli działalności administracyjnej, polegającej w szczególności na sprawdzeniu czy budynek usytuowany przy granicy działki ew. [...] z obrębu [...], położonej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr. bud.; b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. a w konsekwencji nie uwzględnił skargi i nie uchylił decyzji administracyjnej z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] marca 2012 r. pomimo tego, iż zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a.; c) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 3 pkt 2a Pr. bud. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; II. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 3 pkt 2a Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące założeniem, że budynek usytuowany przy granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...], położonej na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w W. jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, podczas gdy prawidłowa interpretacja art. 3 pkt 2a Pr. bud. winna skutkować uznaniem, że budynek nie spełnia wymogów budynku mieszkalnego jednorodzinnego; 2) § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu przez Sąd, że decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] marca 2012 r. są zgodne z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasadzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie decyzji organu drugiej instancji jak i organu pierwszej instancji oraz zasądzeni zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. P., B. P., W. G. i Z. G. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty w niej zamieszczone zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w pkt Ib skargi kasacyjnej, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał właściwej kontroli działalności administracji publicznej, co winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. We wcześniejszym wyroku NSA z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2098/13, który wiązał Sąd pierwszej instancji w tej sprawie, obszernie opisano jak powinna wyglądać kontrola sądowa zaskarżonego aktu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W zaskarżonym wyroku z dnia 1 września 2015 r. Sąd co prawda powołał się na art. 190 p.p.s.a. jednak trudno uznać, że dokonał prawidłowej kontroli, skoro odniósł się do wszystkich istotnych kwestii w jednozdaniowych stwierdzeniach, bez jakichkolwiek rozważań. Tymczasem główna wątpliwość, podnoszona w skardze M. A., dotycząca tego, czy wydana decyzja o pozwoleniu na budowę jest zgodna z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), nie została przez Sąd w ogóle rozpatrzona i wyjaśniona, gdyż w decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji dopuszczono do usytuowania obiektu budowlanego w granicy z działką nr ew. [...], jak stwierdził Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Z powyższego można by wnosić, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, zwalnia organ wydający pozwolenie na budowę z obowiązku sprawdzenia, czy takie usytuowanie zgodne jest z warunkami określonymi w ust. 3 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...). Jest to błędny pogląd, który nie pozwala na akceptację zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie z dnia 1 września 2015 r., z następujących względów. Z faktu, że w § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia o warunkach technicznych przewidziano, iż sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, może wynikać z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie oznacza, że w takim przypadku nie jest konieczne spełnianie warunków określonych w ust. 3 § 12 tego rozporządzenia (uchwała NSA z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 3/16, ONSAiWSA 2017, nr 4, poz. 58). Określenie miejsca usytuowania budynku na działce budowlanej należy co do zasady do organu zatwierdzającego projekt budowlany i wydającego pozwolenie na budowę co wynika z tego, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 r. poz. 1422), zostały wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przepis ust. 2 § 12 ww. rozporządzenia (w brzmieniu obecnym), dopuszczający określenie usytuowania budynku na działce budowlanej w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, został wprowadzony na mocy § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2009 r. Nr 56, poz. 461). Powyższa zmiana przepisów rozporządzenia, a więc aktu wykonawczego do ustawy, nie została poprzedzona stosowną zmianą przepisów ustawy – Prawo budowlane, ani ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co zgodnie z § 115 Zasad techniki prawodawczej, stanowiącymi załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016, poz. 283) w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP powinno mieć miejsce. Niezależnie jednak od tego należy przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczająca sytuowanie budynku zgodnie z ust. 2 § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., w tej części nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, który powinien przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę sprawdzić, czy takie usytuowanie budynku jest zgodne z warunkami określonymi w ust. 3 § 12 rozporządzenia. Należy też zauważyć, że w decyzji nr [...] Zarządu Dzielnicy Wawer Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o warunkach zabudowy, dopuszczającej usytuowanie planowanej inwestycji w granicach z działką nr ew. [...], wyraźnie zastrzeżono, iż "szczegółowe usytuowanie planowanego obiektu rozstrzygnięte zostanie na etapie pozwolenia na budowę (...). Powyższe rozważania pozwalają na przyjęcie, że również są uzasadnione zarzuty skargi kasacyjnej zawartą w pkt Ic oraz IIb, dotyczące błędnej wykładni § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, w którym to zakresie Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli. Całkowicie natomiast nieuzasadnione są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 pkt 2a Pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i twierdzenie, że budynek położony na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W. "nie spełnia wymogów budynku mieszkalnego jednorodzinnego" – zarzut ten nie znajduje potwierdzenia w aktach administracyjnych sprawy. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu odwołuje się kilkakrotnie do wyroku z dnia 7 maja 2013 r., zapomniał jednak chyba, że wyrok ten został uchylony wyrokiem NSA z dnia 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2098/13, ma więc tu zastosowanie art. 190 (zdanie drugie) p.p.s.a. Należy w tym zakresie zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną (s. 3–4), że do ustanowienia odrębnej własności lokalu, nie dochodzi na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, lecz na późniejszym etapie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Z dokumentacji technicznej budynku przedstawionej w tej sprawie wynika, że przedmiotowy budynek przed jego nadbudową i rozbudową jak i po, jest i będzie budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr. bud. Nie ma więc żadnych podstaw aby na tym etapie postępowania kwestionować powyższe ustalenia, nie przedstawiając w tym zakresie żadnych dowodów. Należy ponadto zauważyć, że przepis art. 3 pkt 2a Pr. bud. jest jedynym przepisem w oparciu o który można dokonywać ustaleń, czy dany budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a przepisy art. 35 Pr. bud. nie dają też organom administracji architektoniczno-budowlanej żadnych szczególnych uprawnień w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien dokonać kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazaniami i wykładnią prawa dokonaną w tym wyroku (art. 190 p.p.s.a.). Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.