II OSK 2098/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant: asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P., B. P., W. G. i Ż. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1798/12 w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od M. A. na rzecz R. P., B. P., W. G. i Ż. G. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 198/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej M. A. kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z [...] r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z ze zm., dalej: Pr. bud.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., dalej: k.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla B. i R. P., Ż. G. oraz W. G. na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbiórkę pomieszczeń gospodarczych przy budynku mieszkalnym usytuowanych przy granicy działki ewid. Nr [...] z obrębu [...], położonych na terenie działki ewid. nr [...] z obrębu [...] przy ul. W. [...] w W. (kat. [...]). Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 Pr. bud. po rozpatrzeniu odwołania M. A. utrzymał w mocy decyzję z [...] r. W ocenie Wojewody decyzja z [...] r. odpowiada przepisom prawa, co uzasadnia utrzymanie jej w mocy. Przedłożony przez inwestorów projekt budowlany nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego jest zgodny z ustaleniami decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nr [...] z [...] r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. W. na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Ponadto działka, na której planowana jest inwestycja posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z przedłożonym projektem planowany budynek mieszkalny ma mieć wysokość elewacji frontowej – 11,45 m, zaś plan miejscowy dopuszcza maksymalną wysokość elewacji frontowej – 12,0 m. Nadto zapewniono 5 miejsc postojowych (dwa dla każdego lokalu). Planowana zabudowa nie przekracza także ustalonej decyzją o warunkach zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy. Zdaniem organu przedłożony projekt budowlany jest także zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, w szczególności z ustawą Prawo budowlane, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2003 r. Nr 120, poz. 1133 ze zm.). Organ wskazał ponadto, iż projekt posiada wszystkie wymagane uzgodnienia i opinie oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia na placu budowy. Przedłożony projekt budowlany nie wymaga sprawdzenia, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 4 Pr. bud., co wynika z art. 20 ust. 3 pkt 2 Pr. bud. Inwestorzy przedłożyli także oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zgodę właścicieli na rozbiórkę pomieszczeń gospodarczych znajdujących się przy granicy z działką nr ew. [...] z obrębu [...] wyrażoną w oświadczeniu z dnia [...] r. Wnioskodawca przedłożył także wymaganą przepisami prawa ekspertyzę stanu technicznego rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku. Organ odwoławczy nie stwierdził naruszeń i niezgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa budowlanego, stąd też w jego ocenie brak jest podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. A. wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uwzględnił skargę chociaż z przyczyn całkowicie odmiennych od wskazanych przez skarżących. Zdaniem Sądu I instancji w niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego. W projekcie budowlanym inwestycji podano, iż powierzchnia zabudowy budynku wynosi 359,38 m2, powierzchnia całkowita 1077,84 m2, kubatura 3960 m3, natomiast maksymalna wysokość budynku to 11,45 m. Z projektu zagospodarowania działki wynika ponadto, iż część mieszkalna stanowi jeden lokal, natomiast część parteru jest wydzielona jako drugi lokal użytkowy. Powierzchnia lokalu użytkowego stanowi 28,76% powierzchni całego budynku. Rzut kondygnacji I i II nasuwa jednakże, w ocenie Sądu, wątpliwości ile w rzeczywistości lokali mieszkalnych znajduje się w obiekcie i przede wszystkim czy projektowany budynek jest budynkiem jednorodzinnym zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2a Pr. bud. W rozpoznawanej sprawie brak jest istotnych ustaleń co do faktu czy zatwierdzony decyzją z [...] r. budynek w rzeczywistości jest budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu powołanej definicji Prawa budowlanego. Powyższe ustalenia są niezbędne dla prawidłowego udzielenia pozwolenia na budowę, które zgodne będzie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Należy mieć na uwadze, iż Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy decyzją z [...] r., Nr [...] ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przy ul. W. na działce nr ew. [...] w obrębie [...]. Sąd w niniejszym wyroku nie rozstrzyga tej kwestii lecz wskazuje na konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Prowadząc na nowo postępowanie odwoławcze Wojewoda zobowiązany będzie przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, w tym z wykorzystaniem art. 136 k.p.a. Tak kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność musi być ustalona w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Przesądzi ona bowiem, czy możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę/rozbudowę dla planowanej inwestycji. Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygniecie wywiedli R. P., B. P., W. G. i Ż. G. reprezentowani przez radcę prawnego T. K., zarzucając naruszenie: 1. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 1 Pr. bud. przez błędną ocenę stany faktycznego sprawy ustalonego przez Wojewodę Mazowieckiego, a mianowicie zakwestionowanie ustaleń poczynionych przez Wojewodę odnośnie poczynienia ustaleń co do faktu czy zatwierdzony decyzją z [...] r. budynek rzeczywiście jest budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu definicji prawa budowlanego; – art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 4 Pr. bud. przez jego niezastosowanie i uwzględnienie skargi mimo spełnienia w projekcie budowlanym wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Pr. bud.; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu decyzji z dnia [...] r. jako wydanych z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przy braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia; – art. 152 p.p.s.a. przez zastosowanie, mimo że decyzje z dnia [...] r. i [...] r. nie zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. przy braku podstawy do takiego rozstrzygnięcia. 2. prawa materialnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: – art. 35 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 2a Pr. bud. w zw. z art. 2 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, przez przyjęcie przez Sąd I instancji błędnych ustaleń co do faktu, że organ zobowiązany był do zbadania na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę czy istotnie budynek jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wnieśli o: – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; – zasadzenia na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; Ewentualnie: – zmianę zaskarżonego rozstrzygnięcia i utrzymanie w mocy decyzji wojewody z [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] r. jako odpowiadającej prawu; – zasadzenia na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, biorąc pod uwagę wskazane w niej naruszenia przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi, ponieważ Sąd w zaskarżonym wyroku nie odniósł się w ogóle ani jednym zdaniem do zarzutów skargi, odwołując się do art. 134 § 1 p.p.s.a. Zaskarżony wyrok, w tym jego rozstrzygnięcie i uzasadnienie, dla Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i skarżących kasacyjnie, jest niezrozumiały, gdyż Sąd pierwszej instancji w istocie nie dokonał kontroli, o której mowa w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.a.), chociaż na wstępie swoich rozważań powołał ten przepis. Trafnie podnosi się w wyroku NSA z 31 maja 2007 r. I GSK 1649/06 (Lex nr 351035), że z przepisów art. 135, art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 p.u.s.a. w szczególności w kontekście art. 45 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, wynika generalny nakaz, aby sądy administracyjne rozpoznawały merytorycznie wszystkie podniesione w skardze zarzuty, gdyż jest to konieczne do końcowego załatwienia sprawy, bez nieuzasadnionej zwłoki. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie zwalnia jednak sądu od rozpatrzenia zarzutów podniesionych w skardze i od oceny ich i ustosunkowania się do nich. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu także w zakresie, w którym nie został on zaskarżony przez stronę w skardze. Ważne jednak aby rozstrzygnięcie sądu mieściło się "w granicach danej sprawy". Zasada oficjalności zawarta w art. 134 § 1 p.p.s.a. polegająca na niezwiązaniu sądu granicami skargi, nie może wykluczać zasady kontradyktoryjności obligującej sąd do oceny zarzutów podniesionych w skardze. Uwzględnienie skargi z przyczyn całkowicie odmiennych od wskazanych przez skarżącego w skardze, nie zwalnia sądu administracyjnego od rozpatrzenia zarzutów skargi i ustosunkowania się do nich, gdyż wtedy tylko można mówić o prawidłowo dokonanej kontroli działalności administracji publicznej i pełnej realizacji prawa do sądu w rozumieniu art. 45 Konstytucji RP. Konstytucyjne prawo do sądu należy rozumieć nie tylko jako prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, ale również jako prawo do rozpatrzenia i oceny zarzutów skargi przez sąd. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może być rozumiany jako przepis ograniczający prawa strony, przez możliwość ignorowania zarzutów podniesionych w skardze, które nawet nie zasługują na ocenę Sądu, gdyż ważniejsze są przyczyny uwzględnienia skargi wskazane przez Sąd z urzędu. Zasada oficjalności wynikająca z brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., nie może stanowić konkurencji dla zasady kontradyktoryjności, która stanowi podstawę do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego i z racji tej powinna mieć w zasadzie pierwszeństwo przed możliwościami wynikającymi z zasady oficjalności w postępowaniu sądowoadministracyjnym przed sądem administracyjnym pierwszej instancji. Prawidłowe rozumienie art. 134 § 1 p.p.s.a. wymaga zrównoważonego udziału obu zasad (zasada kontradyktoryjności, zasada oficjalności) w postępowaniu sądowoadministracyjnyjm. Uwzględnienie przez Sąd skargi wyłącznie z przyczyn innych niż wskazano w skardze, bez ustosunkowania się i oceny zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, czyni taki wyrok ułomnym i niepełnym pod względem zakresu przeprowadzonej kontroli sądowej oraz wątpliwym z punktu widzenia podmiotu uprawnionego do wniesienia skargi, który ma w tym interes prawny i którego ochronę przedstawił w skardze. Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu, powinien w pierwszej kolejności rozpoznać i i ocenić wszystkie zarzuty skargi, dając temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, a następnie korzystając z możliwości jakie daje przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., zbadać pod względem zgodności z prawem sprawę w szerszym zakresie nieobjętym zarzutami skargi (wyroki NSA z: 13 maja 2010 r., II OSK 361/10, Lex nr 597557, 28 września 2011 r., II OSK 1457/11, ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 101, glosa aprobująca H. Knysiak-Molczyk OSP 2012, nr 11, poz. 105, postanowienie NSA z 3 października 2011 r., I OSK 1577/10, Lex nr 1149201). Brak odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutów skargi w uzasadnieniu wyroku, uniemożliwia bądź utrudnia przeprowadzenie przez Sąd drugiej instancji prawidłowej kontroli tego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 29 lipca 2005 r., I FSK 102/05, Lex nr 173056, wyrok NSA z 10 stycznia 2008 r., II GSK 315/07, Lex nr 489593). Poza tym w takim przypadku, kiedy Sąd pierwszej instancji uwzględni skargę wyłącznie z przyczyn innych niż zawarte w skardze, bez ustosunkowania się do zarzutów skargi i jeżeli w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygnięcie to jest błędne, nie ma Sąd drugiej instancji innej możliwości, jak uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a.), gdyż faktycznie nie dokonano kontroli zaskarżonego aktu z punktu widzenia zarzutów skargi, czyli w pełnym zakresie. Brak jakiejkolwiek oceny zarzutów skargi w wyroku Sądu pierwszej instancji, uniemożliwia też Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zastosowanie art. 188 p.p.s.a., gdyż Sąd ten nie może wkraczać w zakres obowiązku sadu wojewódzkiego, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 3 p.u.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w ogóle do zarzutów skargi, przyjmując jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, brak ustalenia przez organy czy budynek, którego dotyczy zatwierdzony projekt budowlany i udzielone pozwolenie na budowę decyzją z [...] r., jest w rzeczywistości budynkiem jednorodzinnym w rozumieniu prawa budowlanego (art. 3 pkt 2a), gdyż zdaniem Sądu jest to kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczność. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera żadnego wyjaśnienia ani odwołania się do konkretnych przepisów, które pozwalałyby przyjąć pogląd Sądu pierwszej instancji za uzasadniony i mający istotne znaczenie w sprawie. Należy przypomnieć, że decyzja Nr [...] z dnia [...] r. ustalająca warunki zabudowy dotyczyła nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. W oparciu o powyższą decyzję została wydana decyzja Prezydenta M.St. Warszawy Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...). Ww. decyzja o warunkach zabudowy dopuszczała usytuowanie planowanej inwestycji w granicy z działką nr ew. [...] (działka M.A.). Zgodnie z powyższym w decyzji z [...] r. o pozwoleniu na budowę, zezwolono na realizację nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (...) bezpośrednio przy granicy działki nr ewid. [...] (w miejscu rozebranych pomieszczeń gospodarczych), dopuszcza to § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. A. jako właścicielka działki nr ewid. [...], kwestionowała usytuowanie budynku w tzw. ostrej granicy z jej działką, zarzucając naruszenie § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia. Do powyższego zarzutu nie odniósł się Sąd pierwszej instancji przyjmując, że "w niniejszej sprawie organy architektoniczno-budowlane nie przeprowadziły właściwego postępowania wyjaśniającego", nie ustalając czy budynek, którego dotyczy decyzja z dnia [...] r. "w rzeczywistości jest budynkiem jednorodzinnym" w rozumieniu art. 3 pkt 2a Pr. bud. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, dlaczego dla Sądu pierwszej instancji wyjaśnienie tej okoliczności miało kluczowe znaczenie i że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., skoro art. 35 ust. 1 Pr. bud. ściśle określa co powinien organ sprawdzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie miał możliwości w pełni odnieść się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ wyłączoną przyczyną uwzględnienia skargi kasacyjnej w tej sprawie jest to, że Sąd pierwszej instancji wadliwie rozpoznał sprawę, a w zasadzie jej nie rozpoznał, ponieważ w ogóle nie rozpatrzył i nie ocenił zarzutów zamieszczonych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji powinien w pierwszej kolejności rozpatrzyć i ocenić od względem zgodności z prawem zarzuty zamieszczone w skardze. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.