IV SAB/Gl 59/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. 1) zobowiązuje organ do załatwienia wniosku strony skarżącej z dnia [...] roku; 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądza od Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w B. na rzecz strony skarżącej kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem procesowym z dnia 5 maja 2015 r. Stowarzyszenie A w W. (dalej: Stowarzyszenie), reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego P.P. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosek o rozpoznanie skargi na bezczynność Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w B. (dalej: Sąd Lekarski) w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej w postaci orzeczeń tegoż Sądu wydanych w latach 2011-2014. Jak wskazano w uzasadnieniu, wniosek w tym zakresie został skierowany przez skarżące Stowarzyszenie do Sądu Lekarskiego w dniu 18 lutego 2014 r. i do dnia wniesienia skargi nie udzielono odpowiedzi. W myśl art. 61 ust 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w tej ustawie. Na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W związku z powyższym ciąży na nich i wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia lub stosownej czynności. Zdaniem Stowarzyszenia, Okręgowy Sąd Lekarski był zobowiązany do udostępniania żądanej informacji publicznej. Postępowanie dyscyplinarne jest formą postępowania karnego w szerokim znaczeniu. Kara dyscyplinarna stanowi rodzaj przymusu państwowego. Przyznanie organom samorządu zawodowego kompetencji do prowadzenia postępowania i wymierzania środków dyscyplinarnych jest równoznaczne z przekazaniem wykonywania fragmentu funkcji władzy publicznej. Sprawowanie sądownictwa dyscyplinarnego stanowi ponadto formę nadzoru organów samorządu nad sposobem wykonywania danego zawodu przez jego członków. Przynależność osób wykonujących dany zawód do samorządu i związane z tym poddanie się kompetencji organów dyscyplinarnych jest obowiązkowe. Tym samym organy dyscyplinarne podejmują zastrzeżone dla władzy publicznej uprawnienia nadzorcze nad prawidłowością wykonywania zawodu i mają możliwość pozbawienia prawa jego wykonywania przez osoby działające wbrew prawu lub zasadom etyki. Okoliczności te przesądzają o zaliczeniu informacji dotyczących postępowań dyscyplinarnych w zawodach zaufania publicznego do informacji publicznych. Obowiązek udzielenia informacji tego rodzaju został potwierdzony w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Opolu z 5 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Op 46/14; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Rz 99/14; wyrok WSA w Białymstoku z 15 stycznia 2015 r" sygn. akt D SAB/Bk 96/14). W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Okręgowego Sądu Lekarskiego wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. W uzasadnieniu wniosku wskazał, iż do informacji zawartych w aktach postępowania dyscyplinarnego ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje zastosowania. Jego zdaniem obowiązuje tutaj tryb szczególny, określony w art. 156 k.p.a., a dotyczący prawa wglądu do akt postępowania karnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4a, a więc gdy przedmiotem skargi jest decyzja administracyjna; postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty; wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inny niż określony w pkt 1-3 akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; pisemna interpretacja przepisów prawa podatkowego wydawana w indywidualnych sprawach. Istotną kwestią z punktu widzenia tego rodzaju skargi jest przede wszystkim występowanie podstawy prawnej do określonego zachowania się organu wobec przedstawionego żądania strony. Powyższe determinuje zakres kontroli Sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do sprawdzenia, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W myśl bowiem art. 149 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiot postępowania sądowego w sprawie stanowiła skarga na bezczynność organu samorządu zawodowego w udostępnieniu informacji publicznej. Stąd też mając na uwadze przedmiot wniesionej skargi wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. z 2014 r., poz.782 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Ustawa nie przewiduje żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej i dlatego jej udostępnienie następuje w drodze czynności materialno-technicznej. Forma decyzji przewidziana została w art. 16 ust. 1 ustawy dla odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Mając na uwadze powyższe regulacje przyjąć należy, że bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie - wskazanym w art. 13 ustawy - odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Podkreślić przy tym trzeba, że nie jest możliwe postawienie organowi zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest w posiadaniu organu, w szczególności zaś, gdy nie istnieje i wobec tego organ jej nie udostępnia, a także nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji już istniejącej, będącej w posiadaniu organu, a rozstrzygnięcie określone w art. 16 ust. 1 ustawy jest wydawane, gdy istniejąca informacja nie może być udostępniona. W braku takiej informacji organ nie ma, zatem obowiązku wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, lecz powinien poinformować wnioskodawcę o braku żądanej informacji. Takie pismo informujące ma postać czynności materialno–technicznej, która stanowi odpowiedź na wniosek i chroni organ od zarzutu bezczynności. Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28). Orzeczenia dyscyplinarne podejmowane przez organy samorządów zawodowych mają charakter informacji publicznej, podejmowane są bowiem przez podmioty wykonujące zadania (uprawnienia) publiczne wobec członków korporacji zawodowej (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., I OSK 315/14, CBOSA). Sankcje dyscyplinarne należą do grupy środków przymusu państwowego, które mają charakter kary. Jest to więc odpowiedzialność typu karnego, ponieważ jest odpowiedzialnością za popełnienie czynu zabronionego pod groźbą kary. Jeżeli tak, to sprawowanie władzy dyscyplinarnej przez organy uczelni jest formą wykonywania władzy publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia2013 r., sygn. akt I OSK 196/13, LEX 1336347). Organy samorządu zawodowego należą do grupy podmiotów zobowiązanych w świetle art. 4 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, należą bowiem do grupy innych podmiotów wykonujących zadania publiczne (art. 4 ust. 1 pkt 2 ). Należy zauważyć, iż w myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich członkowie izb lekarskich stanowią samorząd zawodowy lekarzy i lekarzy dentystów. Jednostkami organizacyjnymi samorządu posiadającymi osobowość prawną są okręgowe izby lekarskie, Wojskowa Izba Lekarska i Naczelna Izba Lekarska, które działają przez organy określone w ustawie (art. 3 ust. 1 i 2 ustawy). Natomiast w świetle do art. 21 tej ustawy organami okręgowej izby lekarskiej są: okręgowy zjazd lekarzy, okręgowa rada lekarska, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd lekarski oraz okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Okręgowy sąd lekarski rozpatruje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarzy, protesty przeciwko ważności wyborów delegatów na okręgowy zjazd lekarzy oraz protesty przeciwko ważności głosowania wniosków o odwołanie oraz składa okręgowemu zjazdowi lekarzy roczne i kadencyjne sprawozdania z działalności (art. 30 ust. 2).Członkowie izb lekarskich podlegają odpowiedzialności zawodowej za naruszenie zasad etyki lekarskiej oraz przepisów związanych z wykonywaniem zawodu lekarza (art. 53 ustawy). W ocenie Sądu, w kontekście powyższych ustaleń przyjdzie stwierdzić, iż orzeczenia dyscyplinarne okręgowego sądu lekarskiego, wydawane w ramach wykonywania uprawnień publicznych przez organ samorządu zawodowego, mają charakter informacji publicznej, zaś podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia jest organ okręgowej izby lekarskiej - okręgowy sąd lekarski. Wobec tego, Okręgowy Sąd Lekarski [...] Izby Lekarskiej był zobowiązany do udostępnienia, zgodnie z wnioskiem skarżącego Stowarzyszenia, orzeczeń wydanych w latach 2011 – 2014, bądź odmowy udostępnienia, jeżeli jego zdaniem stały temu na przeszkodzie przepisy prawa. Stosownie do art. 16 ust. 1 i 2 odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Brak takiej decyzji i nieudostępnienie informacji stanowi bezczynność organu. Taka sytuacja zaistniał w przedmiotowej sprawie. Organ nie udzielił żądanej informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Reasumując, w sprawie koniecznym stało się zobowiązanie Okręgowego Sądu Lekarskiego [...] Izby Lekarskiej w B. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 18 lutego 2015 r., w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Jednocześnie, zdaniem Sądu, niniejsza bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ wskazał jakie, jego zdaniem okoliczności przemawiały za nieudzielaniem żądanych informacji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt III orzeczenia na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.