I OZ 1591/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1087/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego w sprawie ze skargi M.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 21 maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 3 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1087/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił M.S. wstrzymania wykonania rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia 21 maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że M.S. wraz ze skargą na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 21 maja 2015 r. nr [..] w przedmiocie zwolnienia ze służby skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego. W uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie zaskarżonego rozkazu personalnego skarżący nawiązując do okoliczności faktycznych sprawy podniósł, że postępowanie karne w jego sprawie zakończy się za kilkanaście miesięcy, a może nawet kilka lat, pomimo, że akt oskarżenia opiera się na pomówieniu. Wskazał, że jest przekonany, iż rozstrzygnięcie tej sprawy będzie dla niego korzystne. Podniósł, że w przypadku zakończenia postępowania karnego i przywrócenia do służby otrzyma uposażenia jedynie za okres 6 miesięcy pozostawania poza służbą, stosownie do treści art. 42 ust. 5 ustawy o Policji. Dodatkowo na podstawie art. 42. ust. 6 ustawy o Policji jedynie te 6 miesięcy, a nie cały okres pozostawania poza służbą, będą mu zaliczone do okresu wysługi emerytalnej. Podniósł również, iż na postawie art. 124 ust. 2 ustawy o Policji w przypadku jego prawomocnego uniewinnienia będzie pozbawiony uprawnienia do zwrotu 50 % uposażenia potrącanego mu comiesięcznie przez 14 miesięcy w okresie zawieszenia w czynnościach służbowych. Stąd też brak wstrzymania wykonania w całości zaskarżonego rozkazu personalnego wywoła nieodwracalne i negatywne dla niego skutki w sferze uprawnień pracowniczych oraz emerytalnych. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż każda decyzja wywołuje określone skutki prawne. Jednakże wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest tylko wtedy, gdy grozi wyrządzeniem znacznej szkody lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki. Chodzi tutaj jednak o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2004 r. sygn. akt GZ 138/2004). Oceniając podnoszone przez skarżącego argumenty Sąd I instancji stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Sąd I instancji wyjaśnił, iż istotnie skarżący poprzez zwolnienie ze służby traci źródło dochodów, a w przypadku jego przywrócenia do służby otrzyma on uposażenie jedynie za okres nie większy niż 6 miesięcy, stosownie do treści art. 42 ust. 5 powołanej ustawy o Policji. Zgodnie bowiem z treścią art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. Powołany art. 42 ust. 5 tej ustawy stanowi zaś, że policjantowi przywróconemu do służby przysługuje za okres pozostawania poza służbą świadczenie pieniężne równe uposażeniu na stanowisku zajmowanym przed zwolnieniem, nie więcej jednak niż za okres 6 miesięcy i nie mniej niż za 1 miesiąc. Zdaniem Sądu I instancji, samo pogorszenie się sytuacji finansowej na skutek tego typu okoliczności nie świadczy jednak o wywołaniu przez zaskarżony akt niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody. Z uzasadnienia wniosku nie wynika, jaka jest sytuacja majątkowa skarżącego oraz jego rodziny. Nie jest zatem wiadomym, czy skarżący oraz ewentualnie pozostające z nim w gospodarstwie domowym osoby posiadają inne źródła utrzymania, oraz czy na skarżącym ciążą jakieś zobowiązania finansowe. Bez tego typu informacji nie można ocenić, czy skutek zaskarżonego rozkazu personalnego w postaci utraty źródeł utrzymania może stanowić podstawę jego wstrzymania przez Sąd. Sąd I instancji podkreślił również, że zwolnienie ze służby nie jest trudnym do odwrócenia skutkiem w rozumieniu art. 61 § 3 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2012 r., sygn. akt I OZ 919/12, LEX nr 1239549). Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy o Policji uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne. W przypadku uwzględnienia skargi możliwe jest zatem przywrócenie stanu pierwotnego poprzez przywrócenie skarżącego do służby. Po przywróceniu do służby skarżący będzie miał wypłacane uposażenie, a okres nowo podjętej służby będzie mu wliczany do okresu wysługi emerytalnej. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył M.S., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, iż od dnia zwolnienia ze służby skarżący pozostaje bez pracy. Ponadto od 2012 r. comiesięcznie płaci świadczenie alimentacyjne na dzieci w wysokości 800 zł miesięcznie. Podkreślono również, iż od chwili wydalenia z Policji skarżącemu finansowo pomagają rodzice. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) "Po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w §1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy". Jak wynika z przywołanego przepisu, ochrona tymczasowa możliwa jest tylko wtedy, gdy wykonanie aktu grozi wyrządzeniem skarżącemu znacznej szkody lub spowodowaniem skutków, które będą trudne do odwrócenia. Oznacza to, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona stronie przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Z kolei spowodowanie trudnych do odwrócenia skutków musi być rozważane z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie. Tak więc, odwrócenie skutków wywołanych wykonaniem zaskarżonego aktu musi być trudniejsze, niż zwykle w tego rodzaju przypadkach. Przepis art. 61 § 3 cyt. ustawy zobowiązuje stronę do wskazania przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności, nie nakładając obowiązku ich udowodnienia, przy czym uprawdopodobnienie nie może z reguły opierać się na samych twierdzeniach strony. Sąd musi opierać się na jakimś materiale, pozwalającym zająć stanowisko. Oznacza to, że wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji musi zawierać uzasadnienie powodów, dla których Sąd powinien postanowić o wstrzymaniu wykonania decyzji, a obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek z powyższego przepisu spoczywa na wnioskodawcy. Sąd natomiast jedynie ocenia, czy w istocie podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu skarżący winien tak określić ewentualną szkodę, by Sąd mógł stwierdzić w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji trudne do odwrócenia. Ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną, jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności dające się zweryfikować. Każda decyzja pociąga za sobą określone skutki prawne, jednakże wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji możliwe jest tylko wtedy, gdy grozi wyrządzeniem – co należy podkreślić – znacznej szkody lub spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki, a więc skutki przewyższające naturalne następstwa wydanej przez organ decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie skarżący nie uprawdopodobnił zaistnienia przesłanek wskazanych w cytowanym przepisie Skarżący wskazuje, że trudny do odwrócenia skutek i znaczna szkoda wiążą się z pozbawieniem go - w wyniku zwolnienia ze służby - wynagrodzenia za pracę. Jest to okoliczność, która niewątpliwie utrudnia codzienne funkcjonowanie. Nie oznacza to jednak, że musi ona automatycznie powodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, a Sąd automatycznie musi wstrzymywać wykonanie takiej decyzji. Pojęcie potencjalnie znacznej szkody należy w tym przypadku odnieść do sytuacji jednostki, która o istnieniu tego niebezpieczeństwa wywodzi. Skoro jednak skarżący w złożonym wniosku nie określił swojej sytuacji finansowej, rodzinnej, i nie wynika ona również z akt sprawy, to Sąd nie może stwierdzić, że w sprawie zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Sama decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby jest również – jak wynika z akt sprawy - konsekwencją działań skarżącego. Mając na uwadze akta sprawy oraz zasadę proporcjonalności, Sąd nie powinien pomijać w swoich rozważaniach skutków ewentualnego wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji lub aktu. Samo zwolnienie ze służby, nie jest także trudnym do odwrócenia skutkiem. Zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2011 Nr 287 poz. 1687 ze zm.) "ust. 1. Uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne (...)". Należy również podkreślić, że utrata zatrudnienia, w świetle orzecznictwa NSA, nie spełnia wymogu przesłanek warunkujących wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji zawartych w art. 61 § 3 P.p.s.a. (patrz: postanowienia NSA z 16 kwietnia 2004 r. sygn. akt OZ 17/04, OZ 20/04). Samo wykonanie orzeczenia o zwolnieniu ze służby jeszcze nie powoduje trwałej nieodwracalnej zmiany, bowiem istnieje możliwość przywrócenia do służby wraz ze wszystkimi gratyfikacjami. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w niniejszej sprawie skarżący został już zwolniony ze służby w dacie określonej w zaskarżonym rozkazie personalnym. Rozkaz personalny określił datę zwolnienia skarżącego ze służby na dzień 15 kwietnia 2015 r., zatem w dacie orzekania przez Sąd I instancji - 3 września 2015 r. - skutek wynikający z rozkazu personalnego już nastąpił. Orzeczenie dotyczące wstrzymania wykonania decyzji jest w takim przypadku bezprzedmiotowe, nie ma bowiem możliwości odwrócenia dokonanych już czynności. Skutki kwestionowanej przez M.S. decyzji zwalniającej go ze służby w Policji mogą być zatem zniwelowane jedynie przez pozytywne dla skarżącego orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniające jego skargę, a nie przez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2008 r. sygn. akt I OZ 896/08 LEX nr 564272). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji postanowienia.