VI SA/Wa 2903/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2014 r. sprawy ze skargi T. Sp. z o. o. z siedzibą w W. (dawniej P. S.A. z siedzibą w W.) na decyzję Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej organ, Przewodniczący KRRiT) utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z [...] kwietnia 2013 r. nr [...], którą umorzył postępowanie prowadzone z wniosku spółki P. S.A. z siedzibą w W. (obecnie Telewizja P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. – dalej skarżąca) z [...] sierpnia 2012 r. o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z [...] czerwca 2001 r. Nr [...] zmieniającej koncesję nr [...] z [...] lutego 1999 r. w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji. [...] lutego 1999 r. skarżąca uzyskała koncesję nr [...] na rozpowszechnianie programu telewizyjnego pod nazwą "[...]". Koncesja została udzielona na okres 10 lat. Decyzją z [...] czerwca 2001 r. nr [...] organ dokonał zmieniony przedmiotowej koncesji, rozszerzając ją o kolejną stację nadawczą. Opłatę za zmianę koncesji określono na kwotę 304 920 złotych. Wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r. skarżąca, działając w oparciu o art. 145a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.– dalej k.p.a) wystąpiła do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zmiany koncesji nr [...] dokonanej decyzją z [...] czerwca 2001 r., w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zmianę koncesji. Jednocześnie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji zmieniającej i wydanie nowej decyzji co do istoty sprawy, w której opłata za zmianę koncesji zostałaby ustalona w wysokości 82 złotych. Jako podstawę wznowienia skarżąca wskazała wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P 9/09, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2011 r. Nr 43, poz. 226) jest niezgodny z art. 217 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pkt. 2 wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że rozporządzenie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia 4 lutego 2000 r. w sprawie opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1370) jest niezgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Powyższe orzeczenie weszło w życie 3 sierpnia 2012 r. Przepisy, które na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego uznane zostały za niekonstytucyjne stanowiły podstawę prawną decyzji z 6 czerwca 2001 r. Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. nr [...] Przewodniczący KRRiT wznowił postępowanie w sprawie zmiany koncesji nr [...] w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za jej zmianę. Następnie decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] organ umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącej o stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa decyzji z [...] czerwca 2001 r., bowiem, jak podkreślił, przedmiotowa decyzja wygasła wraz z decyzją koncesyjną z dniem [...] lutego 2009 r. W ocenie organu, wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, czy też jej uchylenie może być rozpoznany i ewentualnie uwzględniony jedynie wówczas, gdy decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, a więc do upływu ostatniego dnia terminu określającego jej obowiązywanie. Po wygaśnięciu decyzji, czyli upływie terminu jej ważności, zmiana jest niedopuszczalna. Pismem z [...] kwietnia 2013 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Rozpoznając wniosek, decyzją z [...] sierpnia 2013 r. nr [...] organ utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż wraz z wygaśnięciem koncesji nastąpił brak przedmiotu postępowania co uzasadniało konieczność umorzenia postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ art. 11 ust. 9 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.) organ podkreślił, iż w obecnie obowiązującej ustawie o radiofonii i telewizji brak jest odesłania do art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, również sam art. 11 ustawy nie stanowi wprost o jego zastosowaniu do postępowania prowadzonego przez Przewodniczącego KRRiT. Wskazany przepis nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto, wbrew twierdzeniom strony, w sprawie nie doszło do wydania "milczącej decyzji", co uzasadnia brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Odnosząc się do argumentów skarżącej w zakresie określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji, organ podkreślił, iż nie dotyczą one stanu faktycznego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Organ nadmienił, że decyzją z [...] kwietnia 2013 r. nie określono wysokości opłaty za udzielenie koncesji, ale umorzono postępowanie prowadzone na podstawie wniosku skarżącej o wznowienie postępowania administracyjnego w związku z jego bezprzedmiotowością. Odnosząc się do sugerowanej przez skarżącą konieczności stosowania, w celu określenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych, przepisów ustawy z 16 listopada 2006 r. – o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1282), organ odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09 podkreślił, iż fakt, że Trybunał Konstytucyjny nie uchylił art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, przesądza, iż kwestia opłaty za udzielenie koncesji, mimo przejściowego braku przepisów wykonawczych, reguluje tylko i wyłącznie ustawa o radiofonii i telewizji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji z [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2013 r. Rozstrzygnięciom organu zarzuciła: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: a. art. 2, art. 190 ust. 4, art. 193 i art. 79 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, które są podstawą do odstąpienia od zasady tempus regit actum w przypadku decyzji wydawanej na skutek wznowienia postępowania administracyjnego; b. art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. P 9/09 a obowiązującym przed dniem 20 listopada 2012 r., poprzez jego niezastosowanie, który jest podstawą do zastosowania przepisów ustawy o opłacie skarbowej, jako podstawy prawnej dla określenia wysokości opłaty za udzielenie koncesji; c. art. 1 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz załącznika, część III, pkt 44, ppkt 2 ustawy o opłacie skarbowej, poprzez jego niezastosowanie, które są podstawą do wskazania prawidłowej opłaty za udzielenie koncesji na kwotę 82 złotych; d. art. 40 ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 listopada 2013 r. oraz przepisów rozporządzenia Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z 4 grudnia 2012 r. w sprawie wysokości opłat za udzielenie koncesji na rozpowszechnianie programów radiowych i telewizyjnych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1370), poprzez ich błędne wskazanie, w sytuacji gdy przepisy te nie powinny zostać zastosowane w niniejszej sprawie. 2. naruszenia przepisów postępowania, poprzez: a. błędne zastosowanie art. 105 k.p.a.; b. naruszenie art. 35 k.p.a.; c. brak zastosowania art. 11 o swobodzie działalności gospodarczej; d. niezastosowanie przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji w brzmieniu uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., a przed dniem 20 listopada 2012 r. Powyższe naruszenia, w ocenie skarżącej, są podstawą do uznania, że organ nie wydając decyzji w terminie określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, wydał decyzję zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy i ustalił opłatę za udzielenie koncesji w wysokości 82 złotych. Wskazując na brak podstaw do umorzenia postepowania, skarżąca zwróciła uwagę na przesłanki warunkujące, jej zdaniem, istnienie przedmiotu postępowania administracyjnego. Podkreśliła, iż spełnia powyższe przesłanki bowiem posiada interes prawny, którym jest uzyskanie urzędowego potwierdzenia, że decyzja w części dotyczącej opłaty została wydana z naruszeniem prawa (art. 152 k.p.a.), co umożliwi skarżącej wystąpienie z roszczeniem o zwrot opłaty w postępowaniu cywilnym. Skarżąca podniosła ponadto, iż na gruncie niniejszej sprawy rolą Sądu jest określenie, jakie przepisy prawne (tzn. w brzmieniu na jaki dzień obowiązywania) powinny zostać zastosowane przez organ w związku z wydaniem decyzji na skutek wznowienia postępowania administracyjnego wywołanego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie skarżącej, w odniesieniu do procedury wznowienia postępowania administracyjnego na skutek uchylenia przepisów skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, istnieje konieczność powtórzenia konkretyzacji normy prawnej obowiązującej w momencie wydania wadliwej decyzji. Zdaniem skarżącej, jeśli przepisy nowej ustawy nie nakazują stosować w postępowaniu wznowieniowym nowego prawa, należy stosować prawo dawne, inne założenie oznaczałoby retroaktywne działanie nowego prawa bez wyraźnej podstawy prawnej. Skarżąca wskazała ponadto, że Trybunał Konstytucyjny w swoich wyrokach wielokrotnie zawierał rozstrzygnięcia, które wykluczały możliwość dochodzenia zwrotu opłat uiszczonych w przeszłości na podstawie przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją. Na te okoliczność przywołała wyrok TK z 9 września 2004 r., sygn. akt K 2/03, w którym wskazano, iż: "Opłaty pobierane na podstawie przepisów ustawy wskazanych w części I wyroku nie podlegają zwrotowi". Odnosząc się do wyroku z 19 lipca 2011 r. podkreśliła, iż nie zawiera on postanowienia analogicznego do pkt III wyroku TK z 9 września 2004 r., co potwierdza, że zamiarem Trybunału Konstytucyjnego nie było wyłączenie możliwości zwrotu opłaty uiszczonej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów. Odnosząc się do kwestii zastosowania w sprawie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej skarżąca wskazała, iż wbrew ocenie organu, w ustawie o radiofonii i telewizji brak jest normy, która wyłączałaby stosowanie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej a w szczególności jej art. 11 ust. 9. W ocenie skarżącej, gdyby ustawodawca w postepowaniu o udzielenie koncesji zamierzał wyłączyć stosowanie ww. przepisu, to powinien uściślić regulację analogicznie jak w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności z ustawy o czystości i porządku w gminach. Brak ustanowienia takiej wyraźnej normy szczególnej dotyczącej ustawy o radiofonii i telewizji oznacza, że racjonalny ustawodawca nie chciał wyłączenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w stosunku do postępowań administracyjnych w sprawach innych regulowanych działalności gospodarczych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Pismem z [...] lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącej poinformował Sąd, iż z dniem [...] grudnia 2013 r., w trybie art. 492 § 1 pkt 1 ustawy z 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1030), nastąpiło połączenie poprzez przeniesienie całego majątku spółki P. S.A. z siedziba w W. i spółki Telewizja P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy podkreślić należy, że postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji toczyło się w trybie wznowienia postępowania w sprawie zmiany koncesji z [...] lutego 1999 r. nr [...] dokonanej decyzją z [...] czerwca 2001 r. nr [...] w zakresie, w jakim ustalona została wysokość opłaty za zmianę koncesji. Instytucja wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od ogólnej zasady trwałości decyzji, ustanowionej w art. 16 k.p.a. Jest to tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji administracyjnych mający zastosowanie do decyzji ostatecznych, a ponadto aktów prawnych znajdujących się w obrocie prawnym. Powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1731/2011, w którym wskazano, że: "(...) skoro można eliminować w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania wyłącznie akty nadal obowiązujące, o czym świadczy art. 151 k.p.a., to niewątpliwie brak jest podstaw prawnych do tego, aby prowadzić postępowanie administracyjne, analizować i oceniać akt, który już swą ważność utracił". Na gruncie rozpoznawanej sprawy zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję, którą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzono postępowanie wznowieniowe w sprawie zmiany koncesji nr [...], uznając je za bezprzedmiotowe z uwagi na wygaśniecie z dniem [...] lutego 2009 r. ww. koncesji. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi przepis art. 105 § 1 k.p.a. oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego uniemożliwiający wydanie decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania rozumiana jest jako brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Bezprzedmiotowość zachodzi więc wtedy gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed datą wszczęcia postępowania albo utraciła taki charakter w jego toku. W sprawie nie jest sporne, że koncesja z [...] lutego 1999 r. nr [...] wygasła [...] lutego 2009 r., dlatego też Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, w myśl którego określenie w decyzji terminu jej ważności powoduje, że wygasa ona z upływem terminu, na który została wydana. Z upływem określonego w decyzji okresu dochodzi automatycznie do usunięcia jej z obrotu prawnego bez potrzeby stwierdzenia jej wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z chwilą wygaśnięcia decyzji nie jest możliwe wznowienie postępowania w sprawie tej decyzji, gdyż nie znajduje się ona w obrocie prawnym. Występując z wnioskiem z [...] sierpnia 2012 r. skarżąca domagała się wznowienia postępowania w sprawie decyzji zmieniającej koncesję z [...] lutego 1999 r. nr [...], a więc decyzji ściśle powiązanej z koncesją. Skoro zatem wygasła powyższa koncesja, to tym samym wygasły wszystkie decyzje ją zmieniające, w tym decyzja z dnia [...] czerwca 2001 r. Reasumując należało uznać, że organ słusznie umorzył postępowanie w niniejszej sprawie, bowiem koncesja oraz decyzja, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania wygasły z mocy prawa [...] lutego 2009 r., a wniosek o wznowienie został złożony [...] sierpnia 2012 r. Organ nie wydał w tej sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego, gdyż było to niemożliwe z uwagi na brak przedmiotu postępowania, co wyjaśniono powyżej. Tym samym nie mogło dojść do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, gdyż z uwagi na umorzenie postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, wskazane w skardze przepisy nie mogły być przez organ zastosowane. Odnosząc się do stanowiska skarżącej, w myśl którego do postępowania w sprawie ustalenia opłaty za koncesję, przewidzianej przez art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji zastosowanie ma art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalność gospodarczej podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 40b ustawy o radiofonii i telewizji przepisy ustawy o swobodzie działalności (tylko jej rozdział 5) stosuje się do kontroli działalności gospodarczej. Przepis ten uzyskał aktualne brzmienie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 18, poz. 97 ze zm.). Wcześniej przepis ten miał brzmienie: "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Zmiana ta wskazuje, że przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej znalazły tylko ograniczone, bo ściśle określone zastosowanie w ramach regulacji, jakie zawiera ustawa o radiofonii i telewizji (v. NSA w wyroku z 11 października 2012r., sygn. akt II GSK 1088/11). W powyższym wyroku czytamy, że: "do dnia 6 marca 2009 r. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 - Koncesja na rozpowszechnianie programów - ustawy o radiofonii i telewizji, zastosowanie miały przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Po tej dacie jedynie do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 33, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej". Ponadto w myśl art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uzyskania koncesji wymaga działalność gospodarcza w zakresie rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych, z wyłączeniem programów rozpowszechnianych wyłącznie w systemie teleinformatycznym, które nie są rozprowadzane naziemnie, satelitarnie lub w sieciach kablowych. Zatem prowadzenie powyższej działalności nie podlega wszystkim regułom zasady swobody działalności gospodarczej, co potwierdza art. 5 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, który stanowi, iż działalność regulowana oznacza działalność gospodarczą, której wykonywanie wymaga spełnienia szczególnych warunków, określonych przepisami prawa. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje stanowisko organu, zgodnie z którym w przypadku działalności koncesjonowanej (regulowanej) nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, tworzący fikcję załatwienia sprawy przez organ zgodnie z wnioskiem, po upływie określonych terminów, zarówno wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak i terminu z art. 11 ust. 7 ww. ustawy. W ocenie Sądu należy ponadto w pełni podzielić stanowisko organu, że w niniejszej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej, co wynika wprost z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 19 lipca 2011 r., sygn. akt P9/09, w którym czytamy: "w wypadku działalności gospodarczej podlegającej koncesjonowaniu (katalog dziedzin podlegających koncesjonowaniu zawarty jest w art. 46 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) - o ile przepisy ustaw odrębnych nie stanowią inaczej - za udzielenie lub zmianę koncesji zgodnie z art. 62 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej pobierana jest opłata skarbowa (wysokość tej opłaty jest uregulowana w załączniku do ustawy z 16 listopada o opłacie skarbowej). Działalność polegająca na rozpowszechnianiu programów radiowych i telewizyjnych ma jednak w tym zakresie odrębne uregulowania zawarte w ustawie o radiofonii i telewizji. Podstawą prawną obowiązku uiszczenia opłaty za udzielenie koncesji na rozpowszechniania programów radiowych i telewizyjnych jest art. 40 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji". Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż podstawa prawna ustalenia opłaty koncesyjnej pozostała niezmieniona, gdyż przepis stanowiący jej źródło nie był przez Trybunał Konstytucyjny kwestionowany. Tym samym za nieuzasadnione należało uznać podniesione przez stronę skarżącą zarzuty naruszenia wskazanych unormowań konstytucyjnych. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, w tym art. 105 k.p.a., Sąd uznał powyższy zarzut za bezzasadny. Podobnie zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. nie podlega rozpoznaniu na gruncie niniejszej sprawy, bowiem ustawodawca przewidział środki prawne mające na celu zapobieżenie przewlekłemu prowadzeniu postępowania lub bezczynności organu, z których strona mogła skorzystać w odrębnych trybie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.