II GSK 3745/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant asystent sędziego Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 726/15 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne oddala skargę kasacyjną II GSK 3745/15 U Z A S A D N I E N I E Wyrokiem z dnia 8 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. C. (dalej: Skarżąca), na decyzję Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR ARiMR), z dnia [...] kwietnia 2014 r., wydanej w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R. (dalej: Kierownik BP ARiMR), po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej, z dnia [...] września 2007 r., przyznał jej płatność na zalesianie gruntów rolnych, w łącznej wysokości 27.619, 40 zł, w tym: kwotę 17.974, 40 zł., tytułem wsparcia na zalesienie, płatną jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premię pielęgnacyjną w wysokości 3.799 zł., płatną corocznie przez okres 5 lat, począwszy od roku wykonania zalesienia, premię zalesieniową w wysokości 5.846 zł., płatną corocznie przez okres 15 lat, począwszy od roku wykonania zalesienia. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na wskazany przez Skarżącą rachunek bankowy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., Kierownik BP ARiMR wznowił postępowanie administracyjne, zakończone ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. uchylił w części, ostateczną decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 r. i odmówił przyznania Skarżącej premii zalesieniowej. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Dyrektora OR ARiMR, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Na powyższe rozstrzygnięcie Skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 424/13 skargę oddalił. Od ww. wyroku została wywiedziona przez Skarżącą skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Natomiast decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., Kierownik BP ARiMR, ustalił Skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności, z tytułu zalesiania gruntów rolnych, w łącznej wysokości 23.384 zł. Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie. Dyrektor OR ARiMR, decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR, z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną w przedmiocie ustalenia Skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu zalesiania gruntów rolnych oraz zalesiania gruntów innych niż rolne, w łącznej wysokości 23.384 zł. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie, określone w art. 29 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r. Nr 98 poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR), poprzedza postępowanie administracyjne, dotyczące przyznania tych płatności. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego. Podkreślił przy tym, że rolą organu prowadzącego postępowanie, w przedmiocie zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie, nie jest kontrola zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu tych środków, a jedynie ocena, czy wyeliminowanie tej decyzji jest prawnie skuteczne, tj. nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Wskazał również, że na skutek uchylenia, ostateczną decyzją Dyrektora OR ARiMR, z dnia [...] lutego 2013 r., wydaną w trybie wznowieniowym, części decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] czerwca 2008 r. i orzeczenia o odmowie przyznania Skarżącej premii zalesieniowej, wypłacone jej z tego tytułu premie zalesieniowe, w latach 2008-2011, stały się nienależne i podlegają zwrotowi w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji. Ponadto, w sprawie nie wystąpiły żadne okoliczności, określone w art. 73 ust 4 i ust. 5 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz.U. L 2004.141.18, dalej: rozporządzenie nr 769/2004), wykluczające konieczność zwrotu środków nienależnie wypłaconych stronie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Skarżąca zarzuciła: - naruszenie art. 29 ustawy o ARiMR, poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie wystąpiły przesłanki do dochodzenia zwrotu przyznanych płatności, - zasady, zgodnie z którą istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego, - § 3 rozporządzenia zalesieniowego, poprzez zastosowanie brzmienia § 3 z dnia złożenia wniosku, to jest przyjęcie, że dochody z pracy w gospodarstwie rolnym obliczone jako iloczyn powierzchni gruntów będących własnością rolnika według stanu na dzień złożenia wniosku o pomoc oraz wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o pomoc, na podstawie art. 18 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969, z późn. zm., dalej: ustawa o podatku rolnym), w sytuacji, gdy winien być zastosowany § 3 pkt 1a rozporządzenia zalesieniowego, - § 2 rozporządzenia zalesieniowego, poprzez jego pominięcie, - § 9 rozporządzenia zalesieniowego, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że do wniosku o pomoc na zalesianie gruntów rolnych, złożonego w 2007 roku, winno zostać załączone zaświadczenie o wysokości dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym, - § 7 ust 6 rozporządzenia zalesieniowego, poprzez zastosowanie przez organ jego brzmienia, po zmianie zamiast sprzed zmiany, - art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków EFR na rzecz ROW (Dz. U. Nr 64 poz. 427 ze zm., dalej: ustawa z 7 marca 2007r.), poprzez zamienne stosowanie przepisów, do jednej okoliczności przepisu przed zmianą, a do drugiej po zmianie, - polegające na niezastosowaniu rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (dalej: rozporządzenie z 19 marca 2009r.), podczas gdy z § 25 rozporządzenia wynika, że utraciło moc rozporządzenie z 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm., dalej: rozporządzenie z 18 czerwca 2007r.) i zgodnie z § 26, rozporządzenie weszło w życie, z dniem ogłoszenia, - punktu 38 preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999, z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia, na podstawie którego "Zalesienie użytków rolnych jest szczególnie istotne z punktu widzenia użytkowania gleby i środowiska, a także jako wkład do rosnących dostaw niektórych produktów leśnych, wsparcie zalesiania na podstawie rozporządzenia (EWG) nr 2080/92 powinno być zatem kontynuowane, uwzględniając doświadczenie zdobyte podczas wdrażania tego systemu, tak jak opisane jest to szczegółowo w sprawozdaniu Komisji, przedstawionym zgodnie z art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia, - artykułu 39 ww. rozporządzenia Rady, poprzez niezapewnienie przez organ administracyjny zgodności i spójności działań z przepisami tegoż rozporządzenia i stosowania wybiórczo i naprzemiennie przepisów z każdego kolejno obowiązującego rozporządzenia, bez wykazania które z nich winny mieć zastosowanie w tej konkretnej sprawie, - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.), poprzez niewykazanie w uzasadnieniu podstawy prawnej przyjętej za podstawę orzeczenia, niezbadanie przez sąd w toku sprawy i w efekcie braku tych ustaleń, pominięcie w uzasadnieniu kwestii art. 6 k.p.a., co skutkowało wydaniem obu decyzji organów I i II instancji na nieaktualnym stanie prawnym, - art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy pominięciu zasady, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i winien w tym przedmiocie przede wszystkim ustalić jakie przepisy rozporządzenia zalesieniowego winny być przez organ stosowane po wznowieniu postępowania w sprawie i uzasadnić podstawę zastosowania tych przepisów z wyjaśnieniem, dlaczego organ zastosował rozporządzenie nieobowiązujące w dacie wydania decyzji, - art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U z 2013r. poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 9 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a., art. 86 k.p.a., art. 107 § 1 k.p.a. i § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor OR ARiMR wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 4 września 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne, do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, skargi kasacyjnej złożonej przez Skarżącą, od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 września 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 424/13. Wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 234/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Po ponownym rozpoznaniu skargi, tenże Sąd wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 513/15 oddalił skargę na podjętą w wyniku wznowienia postępowania decyzję Dyrektor OR ARiMR, z dnia [...] lutego 2013 r., .o odmowie przyznania premii zalesieniowej. Po podjęciu zawieszonego postępowania, Sąd I instancji oddalił skargę w niniejszej sprawie. Przypomniał, że postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, na podstawie którego organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności ustala, w drodze decyzji administracyjnej, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych. Wskazał, iż sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego lub w wyniku wznowienia postępowania zapadnie orzeczenie, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Środków tych należy dochodzić od podmiotu, który faktycznie podejmie wypłacone przez ARiMR środki. Podkreślił także, że w toku postępowania o wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR, zadaniem organu nie jest kontrolowanie prawidłowości wyeliminowania z obrotu prawnego (lub stwierdzenia wydania jej z naruszeniem przepisów prawa), decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu. W świetle powyższego, za prawidłowe Sąd I instancji uznał, wszczęcie i prowadzenie postępowania mającego na celu, ustalenie kwoty nienależnie pobranych przez Skarżącą płatności, z tytułu premii zalesieniowej. Skoro bowiem decyzja Kierownika BP ARiMR, z dnia [...] czerwca 2008 r., w zakresie przyznanej Skarżącej premii zalesieniowej, została prawnie skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, to organy administracji publicznej były zobligowane do wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, Zdaniem Sądu I instancji, wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, organy w sposób prawidłowy stwierdziły też, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki do odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych należności, określone w art. 73 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004. Organy prawidłowo uznały, że przyznanie Skarżącej premii zalesieniowej nie wynikało z pomyłki ARiMR, o której mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia, gdyż w dniu wydawania decyzji o przyznaniu płatności, z tytułu zalesienia gruntów rolnych, tj. w dniu [...] czerwca 2008 r., Kierownik BP ARiMR opierał się na oświadczeniach Skarżącej, które następnie okazały się niezgodne ze stanem faktycznym. Podzielił w tej mierze pogląd wyrażony w wyroku NSA z 26 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 609/09, zgodnie z którym, pomyłka organu, w rozumieniu art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004, może zaistnieć wówczas, gdy na podstawie niespornych okoliczności faktycznych, wyliczył on kwotę płatności, przy zastosowaniu błędnych stawek lub z powodu błędów rachunkowych. Natomiast za rzetelność danych wskazanych we wniosku, o przyznanie każdej płatności odpowiada występujący z nim rolnik. Uznał również, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka określona w art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004, to jest przesłanka przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności. W myśl powołanego przepisu obowiązek zwrotu określony w ust. 1 nie ma zastosowania, jeżeli okres między datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności jest dłuższy niż dziesięć lat. Okres ten ogranicza się do czterech lat, jeżeli beneficjent działał w dobrej wierze. W ocenie Sądu, brak było podstaw do uznania, że Skarżąca działała w dobrej wierze, skoro składając w dniu [...] września 2007 r. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie, świadomie zadeklarowała działki, których nie była właścicielem. Jak wynika bowiem z zebranego materiału dowodowego zgłoszone do wniosku działki ewidencyjne o nr [...], Skarżąca nabyła dopiero w dniu [...] kwietnia 2008 r. Tym samym, organy prawidłowo uznały, że nie doszło do przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności, bowiem pomiędzy datą płatności pomocy, a datą pierwszego powiadomienia strony o nienależnym charakterze wypłaconych jej premii zalesieniowych, nie upłynął okres 10 lat. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi Sąd I Instancji stwierdził, że pozostają one bez wpływu na wynik niniejszego rozstrzygnięcia. Podniesiona argumentacja dotyczy w całości zasadności i prawidłowości podjęcia przez Dyrektora OR ARiMR rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2013 r., wydanego w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika BP ARiMR, z dnia [...] czerwca 2008 r., w części dotyczącej przyznania Skarżącej premii zalesieniowej i odmowy przyznania tej płatności, a zatem kwestii niebędących przedmiotem niniejszego postępowania. Kwestie te były już przedmiotem oceny w sprawie, zakończonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 sierpnia 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 513/15. W skardze kasacyjnej wywiedzionej od ww. wyroku, Skarżąca działając na podstawie art. 173 § 1 p.p.s.a., zarzuciła naruszenie: I. Przepisów prawa materialnego to jest: 1. Zasady, zgodnie z którą, istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Wobec tego organ administracji państwowej, wydający nową decyzję, stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania, w tym wypadku przepisy rozporządzenia z 19 marca 2009 r., w przeciwnym wypadku zajdzie sprzeczność z podstawową zasadą równego traktowania wyrażoną w art. 2 Konstytucji, 2. § 3 rozporządzenia, poprzez zastosowanie brzmienia § 3 z dnia złożenia wniosku, to jest przyjęcie, że dochody z pracy w gospodarstwie rolnym obliczone jako iloczyn powierzchni gruntów będących własnością rolnika, według stanu na dzień złożenia wniosku o pomoc oraz wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o pomoc, na podstawie art. 18 ustawy o podatku rolnym, a winien być zastosowany § 3 pkt 1 a rozporządzenia z 19 marca 2009 r., który otrzymał brzmienie: "a) dochody z pracy w gospodarstwie rolnym obliczone na podstawie powierzchni gruntów wyrażonej w hektarach przeliczeniowych, stanowiących podstawę do ustalenia podatku rolnego, oraz wysokości przeciętnego dochodu z pracy w indywidualnych gospodarstwach rolnych z 1 ha przeliczeniowego, ogłoszonej przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w roku poprzedzającym rok, w którym złożono wniosek o pomoc, na podstawie art. 18 ustawy o podatku rolnym, 3. § 2 rozporządzenia, poprzez jego pominięcie, zgodnie z którym, tylko do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia wżycie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe, a takim postępowaniem nie jest postępowanie po wznowieniu sprawy, 4. § 9 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że do wniosku o pomoc złożonego w 2007 roku, winno zostać załączone wydane przez właściwy organ gminy zaświadczenie, o wysokości dochodu z pracy w gospodarstwie rolnym - jeżeli rolnik ubiega się o pomoc na zalesienie gruntów rolnych, podczas gdy w niniejszym przypadku, organ winien oprzeć się na oświadczeniu rolnika o dochodach uzyskiwanych w sposób określony w § 3 pkt 1 lit. a, 5. § 7 ust 6. rozporządzenia, poprzez zastosowanie przez organ jego brzmienia po zmianie zamiast sprzed zmiany, zgodnie z którym w dniu złożenia wniosku premia zalesieniowa, o której mowa w ust. 1 pkt 3, jest przyznawana rolnikowi uzyskującemu co najmniej 20 % dochodów z rolnictwa, 6. art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r., przez zamienne stosowanie przepisów, do jednej okoliczności raz przepisu sprzed zmiany, do drugiej okoliczności przepis po zmianie. Organ nie wskazał podstawy prawnej zastosowania przepisów z różnych okresów do tego samego postępowania, co skutkowało tym, że z jednej strony nałożono na Skarżącą obowiązek z § 7 rozporządzenia - posiadania 25% dochodów z rolnictwa wprowadzonego po wydaniu decyzji ostatecznej, a z drugiej obowiązek z § 3 pkt 1 a - wykazania, że była właścicielem tych gruntów według brzmienia przepisu z dnia złożenia wniosku. Organ w tym przypadku winien był stosować albo oba § 3 i 7 w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku, albo oba przepisy w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania w tej sprawie to jest na 20 listopada 2012 r." 7. polegające na nie zastosowaniu rozporządzenia z 19 marca 2009 r., podczas gdy z § 25-tego rozporządzenia wynika, że utraciło moc rozporządzenie z 18 czerwca 2007 r. i zgodnie z § 26, rozporządzenie wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Organ, a potem Sąd I instancji mimo braku wskazania w ustawie, że rozporządzenie z 2007 roku zachowuje ważność do spraw wszczętych i zakończonych ostateczną decyzją, wybierały sobie te przepisy z rozporządzeń kolejno wydawanych, które były pomocne do uchylenia wydanej decyzji o przyznaniu pomocy w 2008 roku. 8. punktu 38 Preambuły rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia, na podstawie którego "Zalesienie użytków rolnych jest szczególnie istotne z punktu widzenia użytkowania gleby i środowiska, a także jako wkład do rosnących dostaw niektórych produktów leśnych, wsparcie zalesiania na podstawie rozporządzenia (EWG) nr 2080/92 powinno być zatem kontynuowane, uwzględniając doświadczenie zdobyte podczas wdrażania tego systemu, tak jak opisane jest to szczegółowo w sprawozdaniu Komisji, przedstawionym zgodnie z art. 8 ust. 3 tego rozporządzenia, zgodnie z którym płatności powinny być przyznawane na działania służące utrzymaniu i poprawie stabilności ekologicznej lasów na niektórych obszarach", poprzez jego niezastosowanie, a na podstawie tego punktu odmowa przyznania płatności na zalesianie po zalesieniu - niweczy proces utrzymania i stabilizacji lasów, 9. artykułu 39 ww. rozporządzenia Rady, poprzez niezapewnienie przez organ administracyjny zgodności i spójności działań z przepisami tegoż rozporządzenia i stosowania wybiórczo i naprzemiennie przepisy z każdego kolejno obowiązującego rozporządzenia, bez wykazania które z nich winny mieć zastosowanie w tej konkretnej sprawie. II. Przepisów postępowania: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a, poprzez nie wykazanie w uzasadnieniu, podstawy prawnej przyjętej za podstawę orzeczenia, nie zbadanie przez sąd w toku sprawy i w efekcie braku tych ustaleń, pominięcie w uzasadnieniu kwestii art. 6 k.p.a., co skutkowało wydaniem obu decyzji organów I i II instancji, na nieaktualnym stanie prawnym. Warunkiem wydania prawidłowego aktu prawnego jest oparcie zawartego w nim rozstrzygnięcia na obowiązujących w chwili orzekania przepisach prawa. Oparcie rozstrzygnięcia na przepisach nieobowiązujących, skutkować musi wyeliminowaniem orzeczenia dotkniętego taką wadą, jako nieważnego, z obrotu prawnego. Utrzymanie bowiem aktu opartego na przepisach, które utraciły moc, godziłoby w zasadę legalności, zwaną też inaczej zasadą praworządności, zawartą w art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy działają administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. 11. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, przy pominięciu zasady, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i winien w tym przedmiocie przede wszystkim ustalić jakie przepisy rozporządzenia zalesieniowego winny być- przez organ stosowane po wznowieniu postępowania w sprawie i uzasadnić podstawę zastosowania tych przepisów z wyjaśnieniem, dlaczego organ zastosował rozporządzenie nie obowiązujące w dacie wydania decyzji. 12. naruszenie przez organ administracyjny w toku sprawy art. 8 i 9 k.p.a., poprzez nienależyte pouczenie strony o przysługujących jej prawach i obowiązkach w sprawie poczynionych przez nią zalesień, 13. naruszenie przez organ administracyjny w toku sprawy art. 77 k.p.a., poprzez nie zebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sprawie, a w szczególności pominięcie złożonych przez stronę dowodów na posiadanie w dniu złożenia wniosku powierzchni 5,637 ha, a nie 3,581 ha, co miało istotny wpływ na negatywny wynik sprawy, 14. naruszenie przez organ i pominięcie przez sąd tego naruszenia - art. 78 k.p.a., poprzez pominięcie wyjaśnień Skarżącej składanych na etapie postępowania wyjaśniającego, przez co nie uwzględniono gruntów dzierżawionych, co miało wpływ na błędne ustalenie, że Skarżąca nie uzyskała dochodów wyższych niż 25%, z rolnictwa, co nie było zgodne z sytuacją faktyczną, 15. art. 86 k.p.a., poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania Skarżącej, pomimo nie wyjaśnienia istoty sprawy, a organ winien dopuścić wszystko, tym bardziej przy uchyleniu poprzednio obowiązującego rozporządzenia zalesieniowego i konieczności stosowania nowego, zgodnie z którym rozszerzono definicję dochodów z rolnictwa na grunty posiadane, a nie będącej jedynie własnością rolnika, 16. art. 107 § 1 i 3, poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i przyjęcie, iż podstawę stanowi § 7 ust. 6 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r., zamiast § 3 pkt 1a w zw. z § 8 ust. 8 rozporządzenia z 19 marca 2009 r., co skutkowało w jej następstwie zastosowanie sankcji polegającej na uchyleniu decyzji z [...] czerwca 2008 r., co przy stanie faktycznym sprawy nie powinno mieć zastosowania. 17. brak badania, czy cel na jaki otrzymano dofinansowanie został osiągnięty, 18. brak badania, czy organ we właściwym czasie dokonał wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, 19. brak prawidłowego uzasadnienia wyroku i wydanie wyroku przed rozpoznaniem sprawy w zakresie prawidłowości wznowienia, podczas gdy w sprawie, w której orzekał NSA w wyroku o sygn. II GSK 234/14 wskazano, że nie wyjaśniono, czy organ prawidłowo wznowił postępowanie, stąd orzekanie w tej sprawie było przedwczesne. Powołując się na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów powołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. i oznacza pełne związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Podkreślić należy, że zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny uzależniony jest od przytoczonych w skardze kasacyjnej przyczyn wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie bada również całokształtu sprawy, a jedynie sprawdza zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Podniesione bowiem zarzuty i ich argumentacja dotyczy w całości zasadności i prawidłowości podjęcia przez Dyrektora OR ARiMR rozstrzygnięcia z dnia [...] lutego 2013 r., wydanego w przedmiocie uchylenia decyzji Kierownika BP ARiMR, z dnia [...] czerwca 2008 r., w części dotyczącej przyznania Skarżącej premii zalesieniowej i odmowy przyznania tej płatności, a zatem kwestii niebędących przedmiotem niniejszego postępowania. Jak już zasadnie wskazał Sąd I instancji, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia obowiązku zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie, zostało określone w art. 29 ustawy o ARiMR. Postępowanie to poprzedza postępowanie administracyjne, dotyczące przyznania tych płatności. Natomiast sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków ma miejsce wówczas, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, a więc np. w wyniku wznowienia postępowania zapadnie orzeczenie, o którym mowa w art. 151 § 2 k.p.a. Rolą Sądu I instancji w sprawie której przedmiotem jest zwrot płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie, jest więc kontrola działania organu prowadzącego postępowanie, ale w przedmiocie zwrotu płatności pobranych nienależnie lub nadmiernie, a nie w przedmiocie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o przyznaniu tych środków. Ocena dotyczy jedynie tego, czy wyeliminowanie tej decyzji jest prawnie skuteczne, tj. nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną. Tak więc w sytuacji gdy decyzja Kierownika BP ARiMR, z dnia [...] czerwca 2008 r., w zakresie przyznanej Skarżącej premii zalesieniowej, została prawnie skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, to organy administracji publicznej były zobligowane do wydania decyzji o ustaleniu nienależnie pobranych płatności, stosownie do art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004, które to decyzje zasadnie zaakceptował Sąd I instancji. W związku natomiast z zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie dowodu z dokumentów, wyjaśnienia wymaga, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną, (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 26/14; dostępny w CBOSA). W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę oddalił.