I OSK 3426/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 451/15 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Rektora [...] Wyższej Szkoły im. [...] w K. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studentów 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dziekana Wydziału Nauk o Zdrowiu [...] Wyższej Szkoły im. [...] w K. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], 2. zasądza od Rektora [...] Wyższej Szkoły im. [...] w K. na rzecz S. S. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. S. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Rektora [...] Wyższej Szkoły im. [...] w K. (dalej Uczelnia). W jego uzasadnieniu Sąd podał, że decyzją Dziekana Wydziału Nauk o Zdrowiu tejże Szkoły z dnia [...] stycznia 2015 r., wydaną na podstawie art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 527 ze zm.), dalej cytowana jako ustawa, skreślono S. S. z listy studentów z powodu niepodpisania przezeń propozycji rozwiązania umowy o warunkach odpłatności za studia. Jak wskazano w jej motywach, Senat Uczelni w dniu 26 września 2014 r. podjął uchwałę o likwidacji kierunku Edukacja Techniczno Informatyczna, a uczynił to z uwagi na brak rekrutacji przez dwa kolejne lata i brak minimum kadrowego. Spowodowało to konieczność rozwiązania zawartej umowy o warunkach odpłatności za studia. Ponieważ student nie podpisał przedłożonego mu porozumienia w tej materii, konieczne stało się skreślenie go z listy studentów. Rektor Uczelni nie uwzględnił odwołania S. S., w którym eksponował on naruszenie przywołanego przepisu ustawy i przepisów procesowych, żądając umożliwienia mu kontynuowania nauki, gdyż doszedł organ ten do przekonania, że zniesienie kierunku studiów skutkuje obligatoryjnym skreśleniem z listy studentów, która to lista przestała istnieć. Zważył nadto, iż Uczelnia zaproponowała studentom likwidowanego kierunku studia na innych [...] uczelniach, jednak odwołujący się na to nie przystał. Niepodpisanie przez niego porozumienia o rozwiązaniu umowy o odpłatności za studia musiało zatem powodować podjęcie decyzji o skreśleniu go z listy studentów. S. S. zaskarżył tę decyzję ostateczną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie domagając się jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzucił: naruszenie prawa materialnego, tj. art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy, nadto naruszenie przepisów procesowych. W jego opinii niepodpisanie porozumienia o rozwiązaniu umowy o finansowaniu studiów nie powinno skutkować skreśleniem z listy studentów, gdyż nie ma ku temu podstawy prawnej, zwłaszcza w przywołanym przepisie ustawy. W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę zważył, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadzie bezsporny, a wynika z niego przede wszystkim, iż kierunek, na jakim studiował skarżący został rozwiązany, Uczelnia zaproponowała dotychczasowym studentom możliwość kontynuacji studiów na innych uczelniach, a skarżący z propozycji tej nie skorzystał. Nadto, że strony łączyła umowa o warunkach odpłatności za studia, której propozycji rozwiązania nie podpisał. Następnie zważył, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. o szkolnictwie wyższym, zwłaszcza art. 190, którego treść przytoczył. W jego ocenie organ nieprawidłowo powołał się na przepis art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy, bo niepodpisanie propozycji rozwiązania umowy o warunkach odpłatności za studia nie może być podstawą skreślenia z listy studentów. Przewiduje on taką możliwość wówczas, gdy student takiej umowy nie podpisze, co nie miało miejsca w sprawie. Niemniej jednak uznał, iż mimo powołania błędnej podstawy prawnej, decyzja odpowiada prawu, bo przyczyna skreślenia skarżącego z listy studentów istniała. A była nią likwidacja kierunku studiów i rezygnacja skarżącego z propozycji studiowania na innej uczelni. Zdaniem Sądu I instancji takie jego zachowanie wypełnia przesłankę rezygnacji ze studiów uregulowaną w art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy, obligatoryjnie skutkującą skreśleniem z listy studentów. W takiej sytuacji przeto skarga nie mogła donieść skutku, zwłaszcza że dalsze podniesione w niej zarzuty uznał Sąd Wojewódzki za nietrafne, szczególnie dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., które z mocy art. 207 ust. 1 ustawy stosuje się w takich sprawach odpowiednio. Ubocznie dodał, iż w § 23 umowy łączącej strony z dnia 30 października 2011 r. o warunkach odpłatności za studia zawarto klauzulę o jej rozwiązaniu z chwilą utraty uprawnień do prowadzenia przez Uczelnię kierunku studiów. Co mając na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji tegoż wyroku. W skardze kasacyjnej S. S. zaskarżył go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez wadliwą interpretację przesłanki pozwalającej na skreślenie z listy studentów i uznanie, że nieprzyjęcie zaproponowanej przez Uczelnię propozycji studiów na innej uczelni stanowi dorozumianą rezygnację ze studiów, podczas gdy takie oświadczenie winno być wyraźne i sporządzone w formie pisemnej, co nie miało miejsca, zatem doprowadziło Sąd I instancji do wadliwej konkluzji, 2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi, mimo istnienia przesłanki stwierdzenia nieważności zapadłych w sprawie decyzji, które zostały wydane bez podstawy prawnej, b) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo jej nierozpoznania poza granicami zaskarżenia z powodu niedostrzeżenia podstaw do stwierdzenia nieważności zapadłych w sprawie decyzji, c) art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.ps.a. w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2 i art. 190 ust. 2 pkt 4 ustawy z 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia prawa materialnego. Wskazując na te podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie tego wyroku i rozpoznanie skargi, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. W jej uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto akcentując przede wszystkim brak wyraźnej rezygnacji skarżącego kasacyjnie ze studiów, bowiem jest wręcz odwrotnie, ma on zamiar studia na dotychczasowym wydziale Uczelni kontynuować i uzyskać tytuł inżyniera grafiki. Dlatego wniosek Sądu meriti jest chybiony, tym bardziej że niepodobna uznać odmowy podpisania rozwiązania umowy o odpłatności z studia jako oświadczenia o rezygnacji ze studiów. Ocena legalności zapadłych w sprawie decyzji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jest wadliwa, gdyż w istocie brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o skreśleniu skarżącego kasacyjnie z listy studentów, przeto zapadłe w spawie decyzje są dotknięte wadą nieważności, co umknęło Sądowi meriti. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna musiała odnieść skutek, gdyż zawarte w niej podstawy kasacyjne okazały się nie do odparcia. Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą skargę kasacyjną będąc związanym jej zarzutami i wnioskami. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Są nimi naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., zatem w zasadzie w pierwszej kolejności rozważeniu podlegać winna podstawa uchybień formalnych. W niniejszej sprawie jednakowoż obie podstawy się łączą, bo pomieszczone w ich ramach zarzuty sprowadzają się do wspólnej konkluzji o rażącym naruszeniu prawa materialnego. Zresztą zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, ma również charakter materialnoprawny. Dlatego zostaną omówione łącznie. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w zasadzie stan faktyczny sprawy jest bezsporny, toteż nie wymaga czynienia rozważań. Dalej trzeba przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, gdy dowodzi on wadliwości zastosowania przez Sąd I instancji art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy. Przed omówieniem tej okoliczności godzi się wszak podzielić stanowisko zajęte przezeń co do braku podstaw do przyjęcia spełnienia przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 4 ustawy, gdyż niepodobna podciągnąć pod "niepodpisanie przez studenta przedłożonej przez uczelnię umowy o warunkach odpłatności za studia lub usługi edukacyjne" odmowę zgody na rozwiązanie takiej umowy już zawartej. Tym bardziej, że istotnie § 23 umowy z dnia 30 października 2011 r. reguluje sytuację występującą w sprawie poprzez rozwiązanie umowy z chwilą utraty uprawnień do prowadzenia przez Uczelnię kierunku studiów. Natomiast co do przesłanki rezygnacji ze studiów, wypada zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie, iż w okolicznościach sprawy stanowisko o jej spełnieniu jest co najmniej trudne do obrony. Jak wynika z całokształtu zachowania skarżącego kasacyjnie nie ma on zamiaru rezygnować ze studiów, lecz tych które rozpoczął na zlikwidowanym kierunku. Oczywista niemożność zadośćuczynienia temu zamiarowi nie ma dla omawianej kwestii znaczenia. Niechęć ich kontynuowania na innym kierunku i innej uczelni nie jest równoznaczna z rezygnacją ze studiów w rozumieniu tego przepisu. Zatem przytoczone powyżej normy prawne nie mogły stanowić podstawy wydania zapadłych w sprawie decyzji. W tej sytuacji należało jej poszukiwać na innym gruncie. Jednakowoż takiej podstawy brak. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie wyraża pogląd, wedle które w przypadku likwidacji kierunku studiów tracą byt prawny wszelkie związane z tym regulacje, instytucje, prawa i obowiązki stron tego stosunku prawnego. Jak słusznie dostrzegł organ, lecz nie wysnuł z tego właściwego wniosku, wówczas lista studentów przestaje istnieć, kończy swój byt prawny, ergo nie ma powodu do skreślania z niej studentów, w konsekwencji czego czynność ta jest bezprzedmiotowa i bezpodstawna. Nie miał tego na uwadze Sąd meriti i wadliwie oddalił skargę od decyzji niemających oparcia prawnego. Z tego powodu trafne okazały się zarzuty naruszenia omówionych wyżej przepisów, zatem zaskarżony wyrok nie mógł się ostać. A skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę. W tej materii zważył, iż obowiązkiem Sądu I instancji jest badanie sprawy również z urzędu, co jasno wynika z art. 134 § 1 P.p.s.a. W szczególności oznacza to konieczność ustalenia czy kontrolowane decyzje nie są dotknięte kwalifikowaną prawną skutkującą stwierdzeniem ich nieważności. W tym obrębie chodzi o spełnienie enumeratywnie wymienionych przesłanek w art. 156 § 2 K.p.a. W punkcie 2 tego przepisu uregulowano nieważność decyzji z powodu wydania jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Oba przypadki nie zostały zdefiniowane w ustawie. Niemniej jednak praktyka i doktryna sformułowały utrwalone już reguły ocen. I tak stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga ustalenia, że doszło do uchybienia kwalifikowanego, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywistego, czyli takiego, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy i nierodzący rozbieżności w wykładni. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1710/07 (publ. CBOSA), cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Takie stanowisko prezentuje Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 491/10, z dnia 3 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1383/10, z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 851/13 (publ. jw.). Natomiast wydanie decyzji bez podstawy prawnej ma miejsce wówczas, gdy albo w obowiązującym porządku prawnym nie ma normy, która umocowuje administrację publiczną do działania albo taka norma jest, ale nie spełnia wymagań stawianych podstawie prawnej, w tym zwłaszcza w zakresie formy rozstrzygnięcia, a szczególnie wówczas gdy określony obowiązek lub uprawnienie powstają z mocy prawa (p. J. Borkowski w Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. B. Adamiak i J. Borkowskiego, Warszawa 1998 r., str. 806-807, i cytowane tam orzecznictwo). Jak to już wyżej podniesiono brak jest normy prawnej, która stanowiłaby podstawę prawną dla zapadłych w niniejszej sprawie decyzji, przy czym brak jest również podstawy prawnej dla działania organu w takiej formie. Nie przewiduje jej zwłaszcza art. 207 ust. 1 ustawy, gdyż nie dotyczy tej sytuacji. Nieistnienie kierunku studiów jest równoznaczne z nieistnieniem listy studentów, a to wyklucza decyzyjne skreślenie z niej. Pod pojęciem decyzji rozumie się wszak takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywiera skutki prawne w sferze stosunku materialnoprawnego, bądź w sferze stosunku administracyjnoprawnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 4/13 (publ. jw.). Decyzję ujmuje się jako kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organu administracyjnego, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający sprawę konkretnie oznaczonej osoby fizycznej lub prawnej (p. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, OSPiKA z 1989 r., nr 3, poz. 59). Decyzja załatwia sprawę administracyjną na podstawie przepisów formalnych. Te okoliczności wyraźnie wskazują, iż decyzja administracyjna może być wydana tylko w sprawie administracyjnej oraz skierowana do konkretnie wskazanej strony i rozstrzygać władczo o jej prawach lub o obowiązkach. Jest bowiem formą rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy administracyjnej i zapada w postępowaniu administracyjnym; konkretyzuje autorytatywną wypowiedzią normę prawa administracyjnego (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r., sygn. akt II GPS 3/13, publ. jw.). Takich przesłanek w sprawie brak. Zatem zapadłe w sprawie decyzje wyczerpują przesłankę bezpodstawności prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co stanowiło przyczynę stwierdzenia ich nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 w związku art.193 P.p.s.a. Co mając na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 188 P.p.s.a., rozstrzygnął jak w punkcie 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na mocy art. 203 pkt 1 i art. 200 P.p.s.a. Na koszty postępowania składają się: wpis od skargi w kwocie 200 zł, opłata kancelaryjna za sporządzenie uzasadnienia wyroku 100 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika S. S. w kwocie 240 zł za pierwszą instancję i 120 zł za drugą instancję oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. ----------------------- 6