II SA/Lu 666/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Dudek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja,, Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi Wspólnoty [...] w P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty [...] w P. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. – po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej K. 5 w P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], nakładającej na tę Wspólnotę obowiązek wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2013 r. robót budowlanych polegających na rozbiórce fragmentu ogrodzenia o długości 9,30 m, zlokalizowanego w południowym narożu działki nr ewid. [...] i stanowiącego część ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] przy ul. K. w P., w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. z decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] o warunkach zabudowy oraz z decyzją Starosty P. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę – uchylił w całości decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. wszczął na żądanie Wspólnoty Mieszkaniowej K. 3 i 3A w P. postępowanie administracyjne w sprawie ogrodzenia usytuowanego pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...] przy ul. K. w P. W wyniku przeprowadzonych w dniu 30 stycznia 2013 r. oględzin organ I instancji ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane przez Wspólnotę Mieszkaniową K. 5 w P. w lecie 2010 r. Składa się ono z siatki oraz słupków metalowych o wysokości 1,60 m. Jego odległość od budynku przy ul. K. 3 wynosi 5,33 m (od tarasu tego budynku – 5,30 m) i dodatkowo pomniejszona jest o ok. 0,70 m przez drewniany płotek. W toku postępowania ustalono również, że w decyzji z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], znak: [...], ustalającej warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego wielorodzinnego z podziemnymi miejscami postojowymi na działkach nr [...],[...] i [...] w P. Prezydent Miasta P. zawarł wymóg zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla budynku mieszkalnego nr 3A od ul. K., poprzez działki nr [...] i [...]. Podobnie Starosta P. decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], zatwierdzając projekt budowlany ww. budynku mieszkalnego i udzielając pozwolenia na jego budowę, przyjął zgodnie z projektem zagospodarowania działki, iż wjazd do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. K. 3A zlokalizowany będzie na działkach nr ewid. [...] i [...]. Działki te zostały w późniejszym czasie przekształcone w działkę nr [...]. Wydając powołaną na wstępie decyzję nakazującą wykonanie robót budowlanych polegających na rozbiórce spornego ogrodzenia organ I instancji, jako podstawę prawną swego rozstrzygnięcia, powołał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. uznał, że stan zgodny z prawem to stan zgodny z powołanymi wyżej decyzjami: z dnia [...] grudnia 2007 r. o ustaleniu warunków zabudowy oraz z dnia [...] maja 2008 r. o pozwoleniu na budowę. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniosła Wspólnota Mieszkaniowa K. 5, zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 21 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Strona odwołująca podniosła, że realizacja spornego ogrodzenia, przebiegającego przez działkę nr [...], nie wymagała dokonania zgłoszenia robót budowlanych, ani uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym strona domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania. Uznając powyższe odwołanie za zasadne [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. podniósł, że stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę, a więc sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu oraz projektem budowlanym jest – stosownie do art. 59a Prawa budowlanego – przedmiotem obowiązkowej kontroli budowy przeprowadzonej przez wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. 5, wraz z podziemnymi miejscami postojowymi, przyłączami oraz zjazdami z ul. K., zostało udzielone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...]. Wprawdzie ogrodzenie pomiędzy działkami nr [...] i [...], w tym jego sporny fragment usytuowany w narożu działki nr ewid. [...], zostało zrealizowane już po wydaniu tej decyzji, jednak – w ocenie organu II instancji – ogrodzenie to nie jest objęte dyspozycją art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a zatem nie wymagało zgłoszenia jego budowy. W konsekwencji spornego ogrodzenia nie można uznać za samowolę budowlaną. W sytuacji zaś, gdy nie zachodzi w ogóle potrzeba zgłoszenia budowy, brak jest – zdaniem organu – podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a tym samym występuje bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Wspólnota Mieszkaniowa K. 3 i 3A w P. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako "naruszającej prawo materialne i sprzecznej z zapisem w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż podłożem sporu w niniejszej sprawie jest chęć wyegzekwowania przez stronę skarżącą zapisów decyzji Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w P. z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], jak również decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2007r., nr [...], znak: [...] w sprawie warunków zabudowy. Powołana decyzja Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej nałożyła na stronę skarżącą obowiązek zapewnienia drogi pożarowej o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającej dojazd pojazdów ochrony pożarowej o każdej porze roku do budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. K. 3A. Z kolei wskazana decyzja Prezydenta Miasta P. zawierała zapis, iż obsługę komunikacyjną dla bloku mieszkalnego nr 3A od ul. K. należy zapewnić poprzez działki nr [...] i [...] (obecnie działka nr [...]). Strona skarżąca podkreśliła, że nigdy nie kwestionowała zasadności decyzji o posadowieniu ogrodzenia oddzielającego sąsiadujące ze sobą działki, należące do Wspólnot Mieszkaniowych K. 3A oraz K. 5. Sposób wykonania tego ogrodzenia winien jednak nie naruszać jej praw i obowiązujących przepisów, które nakładają na właściciela budynku obowiązek zapewnienia odpowiedniej ochrony przeciwpożarowej, a w szczególności przygotowania budynku i terenu do prowadzenia akcji ratowniczej. Autor skargi podkreślił, że obecnie Wspólnota K. 3 i 3A posiada dostęp do ulicy K., jednak nie ma możliwości doprowadzenia od niej drogi do budynku K. 3A po własnym terenie. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Uwzględniając skargę Sąd kierował się treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), który stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest fragment ogrodzenia o długości 9,30 m, zlokalizowany w południowym narożu działki nr ewid. [...] i stanowiący część ogrodzenia pomiędzy działkami nr ewid. [...] i [...]przy ul. K. w P., zrealizowanego w 2010 r. przez wspólnotę Mieszkaniową K. 5 w P. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej jako "Pr. bud.", budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę. Realizacja fragmentu ogrodzenia będącego przedmiotem niniejszej sprawy – jak słusznie stwierdził organ odwoławczy – nie wymagała również dokonania przez inwestora zgłoszenia jego budowy zgodnie z art. 30 Pr. bud. Stosownie bowiem do ust. 1 pkt 3 tego przepisu, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3, budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. Z niewadliwych ustaleń organów wynika natomiast, że lokalizacja przedmiotowego odcinka ogrodzenia o długości 9,30 m nie odpowiada żadnemu z przypadków wskazanych w tym przepisie, jak również nie przekracza podanej w nim wysokości, wynosząc 1,60 m. Powyższe ustalenia, wbrew stanowisku [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie świadczą jednak o tym, że wszczęte przez organ I instancji w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. postępowanie w sprawie omawianego ogrodzenia podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje pogląd, w myśl którego ogrodzenia budowlane zrealizowane poza miejscami publicznymi - jako, że nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę - nie podlegają nadzorowi organów budowlanych, zaś wydane w odniesieniu do takich ogrodzeń decyzje administracyjne nakazujące ich rozbiórkę byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1996 r., sygn. akt IV SA 651/85, publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 27, LEX nr 27867; wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1569/08, LEX nr 538417), jednakże skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela tego stanowiska, uznając za słuszny pogląd odmienny, prezentowany m.in. w wyrokach NSA OZ. w Białymstoku wydanych w sprawach: SA/Bk 407/97, SA/Bk 1041/97 i SA/Bk 1194/97, jak również w wyrokach tut. Sądu z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Lu 66/03 i II SA/Lu 67/03 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie może budzić wątpliwości fakt, że obiekty budowlane nie wymagające ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, nie mieszczą się w regulacji art. 48 Pr. bud. W tym zakresie są więc one wyłączone spod nadzoru budowlanego. Natomiast dalsze uogólnienie prowadzące do wyłączenia takich obiektów bądź robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, spod nadzoru budowlanego w ogóle, jest – w ocenie Sądu – zbyt daleko idące. W szczególności należy uznać, że mieszczą się one (obiekty i roboty) w dyspozycji art. 50 i 51. W art. 50 Pr. bud. chodzi o prowadzenie robót budowlanych innych niż te, o których stanowi art. 48. Definicja robót budowlanych (art. 3 pkt 7) wskazuje na objęcie tym pojęciem budowy, a także prac polegających na montażu, remoncie lub rozbiórce każdego obiektu budowlanego, a więc i takiego, który nie wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. Te ostatnie mieszczą się zatem w dyspozycji art. 50 ust. 1 (zob. uzasadnienie do uchwały NSA z 20 października 1997 r., sygn. akt OPS 3/97, publ. ONSA 1998, Nr 1, poz. 3). Tym samym mieszczą się one także w dyspozycji art. 51, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego jest władny wykorzystać przewidziane w tym przepisie środki. Nie ulega zatem wątpliwości, że środki przewidziane w art. 51 Pr. bud. organ nadzoru budowlanego może i powinien zastosować także w przypadku robót budowlanych nie wymagających wprawdzie pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, które jednak są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Przyjęcie odmiennego stanowiska przekreślałoby celowość funkcjonowania instytucji nadzoru budowlanego, a przynajmniej znacznie by ją ograniczało. Należy w tym miejscu podkreślić, że powyższy pogląd prawny jest powszechnie aprobowany w piśmiennictwie (zob. J. Siegień: Prawo budowlane, Komentarz, 2. wydanie, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2001, s. 182-186; Z. Niewiadomski [red.]: Prawo Budowlane, Komentarz, 4. Wydanie, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 558; A. Gliniecki [red.]: Prawo Budowlane, Komentarz, Wydanie 1, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2012, s. 477). W świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że okoliczność, iż realizacja będącego przedmiotem sprawy ogrodzenia nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, nie dawała podstaw do uznania postępowania prowadzonego w sprawie tego obiektu w trybie art. 50 i 51 Pr. bud. za bezprzedmiotowe. Zaskarżona decyzja narusza zatem powołane przepisy prawa materialnego, jak również przepisy postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Z tych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Prowadząc ponownie w niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uwzględni powyższe wnioski i merytorycznie oceni zasadność orzeczonego przez organ I instancji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Pr. bud. nakazu wykonania przez Wspólnotę Mieszkaniową K. 5 w P. robót budowlanych polegających na rozbiórce spornego ogrodzenia na działce nr [...] w P.