II OSK 2802/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wójta Gminy Brojce od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 446/15 w sprawie ze skargi L. G. o wymierzenie Wójtowi Gminy Brojce grzywny w przedmiocie niewykonania wyroku sądu oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 446/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (dalej WSA albo sąd I instancji), działając w sprawie ze skargi L. G. (dalej skarżąca albo inwestor), w pkt I wymierzył Wójtowi Gminy Brojce (dalej Wójt) grzywnę za niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 października 2014 r. w sprawie II SAB/Sz 56/14 (dalej wyrok z 23 października 2014 r.) w wysokości 16.000 złotych, stwierdzając w pkt II, że bezczynność Wójta w zakresie niewykonania wyroku sądu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przyznając w pkt III od Wójta na rzecz skarżącej kwotę 8.000 złotych oraz zasądzając w pkt IV od Wójta na rzecz skarżącej kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie WSA wskazał, że zostało ono zainicjowane pismem skarżącej z 9 marca 2015 r., w którym podniosła ona, że Wójt do tego dnia, pomimo upływu nałożonego przez Sąd 30-dniowego terminu, nie wykonał zobowiązania nałożonego w punkcie I sentencji wyroku, tj. nie wydał na jej rzecz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na uruchomieniu małej elektrowni wodnej przy istniejącym jazie w km 1+760 na rzece Mostowej., w miejscowości B., gmina B. Skarżąca wniosła o ukaranie Wójta najwyższą z możliwych grzywien. Wskazała, że od lat ciągłe i uporczywe działania Wójta, na jej i jej rodziny szkodę, polegające na uniemożliwieniu realizacji inwestycji wszelkimi sposobami, są tak naganne, że kara powinna dotknąć osobiście Wójta i to w możliwie najwyższym wymiarze jaki może zasądzić Sąd. W odpowiedzi na skargę Wójt wniósł o jej odrzucenie w całości jako bezzasadnej. W uzasadnieniu organ opisał przebieg prowadzonego postępowania administracyjnego i wyjaśnił, że w związku z koniecznością zgromadzenia niezbędnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego w sprawie, wystosował do inwestora wezwanie o przedłożenie właściwie opracowanego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor stosownie do ww. wezwania przedłożył w kancelarii Urzędu Gminy stosowne dokumenty. Jednak, zdaniem Wójta, należało ponownie wezwać skarżącą do przedłożenia niezbędnych wyjaśnień i uzupełnień treści zawartych w przedstawionym raporcie. Inwestor przedłożył w dniu 24 lutego 2014 r. w Urzędzie Gminy prośbę o wydłużenie terminu sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Wójt przychylił się do wniosku i wydłużył termin do przedstawienia wymaganego raportu do 30 kwietnia 2014 r. jako nieprzekraczalny termin na złożenie wymaganych dokumentów. W tym dniu skarżąca przedłożyła w kancelarii Urzędu Gminy w Brojcach trzy egzemplarze raportu oddziaływania tego przedsięwzięcia na środowisko. Dnia 26 czerwca 2014 r. Wójt wystosował do skarżącej kolejne wezwanie o przedłożenie wyjaśnień i uzupełnień, wskazując nieprzekraczalny termin 45 dni na opracowanie i przedłożenie materiałów oraz zaznaczając, że nieusunięcie braków we wskazanym terminie spowoduje załatwienie sprawy w oparciu o dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, co może mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W dniu 31 lipca 2014 r. do kancelarii Urzędu Gminy wpłynęły uzupełnienia uprzednio przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Mając powyższe na uwadze, Wójt przekazał otrzymane materiały w dniu 11 sierpnia 2014 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Gryficach oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Szczecinie, w celu ponownej weryfikacji całości zgromadzonego materiału oraz uzgodnienia warunków realizacji tej inwestycji. Po zapoznaniu się z materiałem dowodowym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie wezwał do złożenia wyjaśnień i uzupełnień przedłożonego raportu. W tej sytuacji, Wójt niezwłocznie wezwał inwestora do przedłożenia informacji i wyjaśnień, opracowanych zgodnie z wezwaniem z dnia 5 września 2014 r. W dniu 22 września 2014 r. skarżąca, powołując się na szeroki zakres wymaganych uzupełnień, na wykonanie których niezbędny jest okres dłuższy aniżeli wskazane 45 dni, wystąpiła z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora, Wójt zawiesił postępowanie administracyjne do czasu przedłożenia przez skarżącą ujednoliconej wersji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Inwestor, w terminie wskazanym w pouczeniu ww. postanowienia, nie wniósł zażalenia na jego treść. Dalej organ wyjaśnił, że dnia 27 listopada 2014 r. do kancelarii Urzędu Gminy wpłynął wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 października 2014 r. w przedmiocie skargi inwestora na bezczynność i przewlekłość postępowania Wójta odnośnie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Natomiast w dniu 2 lutego 2015 r. do kancelarii Urzędu doręczono prawomocne orzeczenie WSA w tej sprawie oraz dokonano zwrotu całości akt sprawy. Następnie Wójt podał, że w dniu 3 marca 2015 r. skarżąca przedłożyła żądanie niezwłocznego wykonania ww. wyroku w pełnym zakresie. Pismem z dnia 9 marca 2015 r. Wójt poinformował inwestora, że całościowe wykonanie wyroku z dnia 23 października 2014 r., będzie możliwe po ustaniu okresu zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, tj. po przedłożeniu przez wnioskodawcę ujednoliconej wersji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, opracowanej zgodnie ze wskazaniami Wójta, zawartymi w wezwaniu z dnia 5 września 2014 r., znak [...]. Na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. skarżąca wyjaśniła, że energia produkowana przez małą elektrownię wodną miała być odsprzedawana ENEA. Z tego tytułu spodziewała się zysku w wysokości od 2.000 zł do 3.000 zł miesięcznie. Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi administracji grzywny z tytułu niewykonania wyroku z 23 października 2014 r. Termin załatwienia sprawy wyznaczony przez WSA upłynął w dniu 4 marca 2015 r. Tymczasem do dnia wniesienia skargi w przedmiocie wymierzenia Wójtowi grzywny, jak i rozpoznania jej przez sąd, tj. do dnia 10 września 2015 r., organ administracji publicznej nie załatwił sprawy zgodnie z powołanym wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. i nie podjął decyzji, do wydania której został zobowiązany przez sąd. Z analizy akt administracyjnych wynika ponadto, że w sprawie spełniony został również drugi warunek dopuszczalności skargi, dotyczący uprzedniego pisemnego wezwania organu do wykonania wyroku sądu. W aktach sprawy znajduje się bowiem pismo skarżącej z dnia 28 lutego 2015 r., w którym wezwała Wójta do wykonania wyroku z dnia 24 października 2014 r. Co do zasady, żądanie wymierzenia grzywny zawarte w treści skargi wiąże sąd, o ile w toku postępowania sądowoadministracyjnego wykazane zostaną przesłanki do jej wymierzenia, która to sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Skarżąca żądała wymierzenia organowi grzywny w najwyższej wysokości. Grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa GUS na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 17 lutego 2015 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2014 r. i w drugim półroczu 2014 r. (M. P. z 2015 r. poz. 221) przeciętne wynagrodzenie miesięczne w gospodarce narodowej, pomniejszone o potrącone od ubezpieczonych składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe oraz chorobowe, w 2014 r. wyniosło 3308,33 zł. W ocenie WSA, okoliczności tej sprawy w pełni uzasadniają wymierzenie organowi grzywny, bowiem jak wynika z wyjaśnień organu, nie tylko nie wydał na rzecz skarżącej wnioskowanej decyzji ale nie ma zamiaru podjąć jakichkolwiek czynności w sprawie. WSA nie podzielił argumentacji organu, że nie mógł on podjąć żadnych czynności w sprawie, bowiem na wniosek skarżącej zawiesił postępowanie i dopiero po ustaniu przyczyny zawieszenia możliwe będzie jego podjęcie i wydanie decyzji. Takie działanie Wójta uznać należało za rażące lekceważenie wyroku sądu z dnia 24 października 2014 r. W jego uzasadnieniu bowiem sąd wskazał, że "żaden przepis prawa nie daje podstaw do nałożenia na stronę przez organ w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia obowiązku przedłożenia ujednoliconej wersji raportu oddziaływania na środowisko i innych dokumentów złożonych w tym postępowaniu. Skoro skarżąca została wezwana do przedłożenia takiego raportu, który następnie był przez nią uzupełniany, to rzeczą organu jest ocena zgromadzonego materiału dowodowego i wydanie decyzji w sprawie. Zawieszenie postępowania tylko z tego powodu, że strona ma wyręczyć organ w wykonywaniu jego obowiązków, nie chroni tego organu przed zarzutem bezczynności i nadmiernie przedłużonym okresem oczekiwania na załatwienie sprawy. Organ powinien podjąć postępowanie i w oparciu o złożone przez skarżącą dokumenty, po uprzedniej ich ocenie, wydać decyzję w sprawie". Z przytoczonego fragmentu uzasadnienia wyroku jednoznacznie wynika, że Wójt zobowiązany został przez WSA do podjęcia bezpodstawnie zawieszonego postępowania i wydania decyzji. W takiej sytuacji, argumentacja Wójta, że nie może podjąć żadnych czynności w sprawie, świadczy wyłącznie o złej woli w załatwieniu sprawy oraz lekceważeniu nie tylko skarżącej ale również wyroku sądu. Z tych też względów WSA uznał, że bezczynność organu w zakresie niewykonania wyroku sądu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wymierzając grzywnę w wysokości 16.000 zł sąd wziął również pod uwagę, że w wyroku z dnia 24 października 2014 r. została już nałożona na Wójta grzywna w kwocie 1.000 zł i mimo jej znacznej wysokości nie wpłynęło to na postawę Wójta. Z wyjaśnień złożonych przez skarżącą na rozprawie wynika, że uniemożliwienie przez Wójta realizacji inwestycji pozbawiło jej rodzinę miesięcznych dochodów w wysokości od 2.000 zł do 3.000 zł. Zdaniem WSA, uzasadniało to zastosowanie przytoczonego powyżej przepisu i przyznanie od Wójta na rzecz skarżącej kwoty 8.000 zł. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została wniesiona pismem z 28 października 2015 r. przez Wójta, reprezentowanego przez adwokata. Wyrok z 10 września 2015 r. został zaskarżony całości. Rozstrzygnięciu temu strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 154 § 1, 6 i 7 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie Wójta wypełnia przesłanki powołanego przepisu, podczas gdy organ nie był bezczynny ze względu na zawieszone postępowanie na wniosek strony i brak możliwości wydania decyzji przed jego odwieszeniem zgodnie z dyspozycją art. 102 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.), 2) art. 154 § 2 p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że postępowanie Wójta po wydaniu orzeczenia miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy organ ze względu na zawieszone postępowanie i brak wniosku o jego podjęcie nie miał możliwości wydania decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty Wójt, powołując się na art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniósł o uchylenie wyroku z 10 września 2015 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z 4 listopada 2015 r. inwestor wniósł o jej odrzucenie w całości oraz o obciążenie organu wszelkimi kosztami wynikającymi z powodu jej złożenia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu. Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania, z mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. związany był sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, które nie okazały się zasadne. Strona skarżąca kasacyjnie, formułując obie podstawy kasacyjnie, błędnie wywodzi, jakoby zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie uniemożliwiało jej podjęcie rozstrzygnięcia w terminie wskazanym w wyroku z 23 października 2014 r. Wskazując na przeszkodę w postaci braku możliwości nadania w sprawie dalszego biegu, skarżący kasacyjnie pominął, że w przywołanym wyroku z 23 października 2014 r. WSA wyraźnie wypowiedział się odnośnie braku potrzeby zawieszenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jak stwierdził WSA, w uzasadnieniu orzeczenia z 23 października 2014 r., przepisy prawa nie dają podstaw do nałożenia na stronę obowiązku przedłożenia ujednoliconej wersji raportu oddziaływania na środowisko i innych dokumentów złożonych w tym postępowaniu. Po otrzymaniu tego wyroku wraz z uzasadnieniem, obowiązkiem Wójta było niezwłoczne wydanie postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania oraz załatwienie sprawy w wyznaczonym przez WSA terminie. Z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została wydana przez Wójta dopiero dnia 12 lipca 2017 r. Okoliczność ta nie mogła mieć wpływu na kontrolę instancyjną wyroku z 10 września 2015 r. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i w orzecznictwie sądowym, niewykonanie wyroku zachodzi zarówno wtedy, gdy organ w ogóle nie wykonał orzeczenia, jak i wówczas gdy do wykonania doszło z przekroczeniem wyznaczonego terminu (B. Dauter w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2016, s. 662). W niniejszej sprawie zaistniała druga ze wskazanych sytuacji. Strona skarżąca kasacyjnie błędnie wywodzi, jakoby ze względu na zawieszenie postępowania nie miała ona możliwości wydania decyzji. Przepisy k.p.a. o zawieszeniu postępowania nie przewidują sytuacji, w której organ pozostawałby związany podaniem strony w tym przedmiocie, nie mogąc samodzielnie ocenić potrzeby oraz zasadności zawieszenia postępowania. Organ administracji publicznej powinien prowadzić postępowanie w sposób efektywny i sprawny. Z wykładni art. 99 k.p.a. wynika, że powinien on czynić wysiłki zmierzające do usunięcia przeszkody, która spowodowała konieczność zawieszenia postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie, Wójt nie tylko nie podejmował tego rodzaju działań, lecz jak to stwierdził sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie miał on zamiaru podjąć jakichkolwiek czynności w sprawie. Taka postawa organu administracji publicznej zasadnie została uznana, przez sąd I instancji, za rażące lekceważenie wyroku z 23 października 2014 r. Z przedstawionych względów, skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił ją jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.