II GSK 1638/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 10 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1557/13 w sprawie ze skargi Ł. W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Ł. W. 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 20 lutego 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ł. W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą T. C. w D.na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego Ł. W. zwrot kosztów postępowania. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia. Pismem z dnia 6 marca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K. (dalej: WITD) zawiadomił Ł. W. o zamiarze przeprowadzenia kontroli w przedsiębiorstwie skarżącego, w zakresie zgodności wykonywania przez stronę działalności gospodarczej z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym oraz w przepisach wykonawczych (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej u.t.d.), zwracając się o przygotowanie wyszczególnionych w piśmie dokumentów. Ponowne wezwanie o przedłożenie dokumentów wystosowano do strony w dniu 6 kwietnia 2012 r. Tego też dnia sporządzono protokół z okazania dokumentów a także kartę pobrania z zapisów urządzenia rejestrującego. Pismem z dnia 6 kwietnia 2012 r. przedsiębiorca wyraził zgodę na przeprowadzenie kontroli w siedzibie organu. Z przeprowadzonej w dniach 6 kwietnia 2012 r. i 8 maja 2012 r. kontroli sporządzono protokół wskazujący jej zakres oraz ustalenia wraz ze szczegółowym stwierdzeniem potwierdzonych naruszeń. Następnie, pismem z dnia 9 maja 2012 r., zawiadomiono przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie zgodności wykonywania przewozu drogowego z przepisami ustawy, a pismem z dnia 23 maja 2012 r. o zakończeniu tego postępowania. W rezultacie decyzją z dnia 6 września 2012 r. WITD nałożył na Ł. W. karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za stwierdzone naruszenia przepisów u.t.d. Na wskazaną karę pieniężną złożyły się następujące stwierdzone naruszenia przepisów ustawy: 1) skrócenie dziennego czasu odpoczynku – o czas powyżej 15 minut do jednej godziny – w wysokości 500 zł - lp.5.3.1 załącznika nr 3 2) nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień – w wysokości 158.500 zł – lp. 6.3.7 załącznika nr 3. W ocenie organu, kontrolowany przedsiębiorca nie okazał danych cyfrowych wczytanych z tachografów z kolejnych wskazanych dni (za okres od 6 kwietnia do 31 grudnia 2011 r.) kierowcy K. B. oraz dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdów za każdy dzień, przy stwierdzeniu naruszenia 317 razy. Według organu, Ł. W. odpowiada za stwierdzone naruszenia, ponieważ sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem. Z uwagi na treść art. 92a ust. 3 pkt 1 u.t.d. karę ograniczono do wysokości 15.000 zł. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wskazał, że nałożenie kary za nieokazanie danych z tachografu cyfrowego pojazdu o numerze rejestracyjnym WGM WU 29 za okres od dnia 6 kwietnia do 31 grudnia 2011 r. nie znajduje oparcia w przepisach, gdyż dane te zostały organowi okazane, co potwierdzają dołączone do akt sprawy protokoły. Zarzucił, iż kontrolujący przeprowadzili kontrolę w sposób niedokładny, uniemożliwili mu aktywnego uczestniczenia w sprawie poprzez składanie wyjaśnień, czym naruszyli przepisy postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD) zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdził, że są one niezasadne. Wypowiadając się w kwestii nieokazania danych z tachografu cyfrowego pojazdu o numerze rejestracyjnym [...] wyjaśnił, że przepis lp.6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy sankcjonuje karę za nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu – za każdy dzień – w kwocie 500 zł. Organ stwierdził, że pliki przedłożone przez skarżącego z tego pojazdu zawierały luki na łącznie 270 dni, a dodatkowe dokumenty zostały przedstawione po kontroli, zatem nie mogły być uwzględnione. Jednocześnie organ stwierdził, że przedsiębiorca nie przedstawił dowodów potwierdzających tezy zawarte w odwołaniu, a mianowicie, iż zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą przy przewozach drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przepisów czasu pracy, czyli przesłanek określonych w art. 92b u.t.d. Nadto, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie zawiera żadnych przesłanek wskazujących konieczność zastosowania art. 92c u.t.d. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, Sąd I instancji) Ł. W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez sprzeczność istotnych ustaleń organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez uznanie, iż skarżący nie okazał podczas kontroli danych z karty kierowcy oraz tachografu cyfrowego – podczas gdy z "protokołu okazania dokumentów" oraz "karty pobrania zapisów z urządzenia rejestrującego" wynika coś zgoła odmiennego; błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji poprzez uznanie – że podczas kontroli nie zostały przez skarżącego okazane dane z tachografu cyfrowego oraz dokumenty potwierdzające fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę K. B. oraz nieuwzględnienie dowodów złożonych przez skarżącego po doręczeniu mu protokołu kontroli, w tym powtórnych zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu przez wymienionego powyżej kierowcę. W ocenie skarżącego z dokumentów, tj. protokołu z okazania dokumentów, wynika, że kontrolującym okazano zapisy z tachografu cyfrowego (poz.15). Dodatkowo z protokołu tego nie wynika, by jakiegoś żądanego dokumentu nie okazano, gdyż w poszczególnych rubrykach "nie okazano" postawiono kreski, co oznacza, że nie było takiej sytuacji, aby kontrolowany nie okazał lub odmówił okazania jakiegokolwiek dokumentu. Z kolei z dokumentu "karta pobrania zapisów z urządzenia rejestrującego" wynika, że kontrolujący pobrali zapisy z tachografów cyfrowych. Ł. W. podtrzymał stanowisko, że wbrew twierdzeniom organów wszystkie wymagane dokumenty w chwili kontroli znajdowały się w siedzibie przedsiębiorstwa i zostały lub mogły zostać okazane kontrolującym, o czym świadczą wskazane powyżej zapisy na okazanych dokumentach. W ocenie skarżącego przyczyną błędnych ustaleń pokontrolnych był fakt jednoczesnego pobierania materiału kontrolnego przez rożnych inspektorów od trzech różnych przedsiębiorców prowadzących taką samą działalność gospodarczą, co spowodowało w jego odczuciu chaos i zamieszanie. Ponadto na mocy art. 92b i art. 92c u.t.d. zachodziły podstawy do nienakładania kary pieniężnej. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje twierdzenia i argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 20 lutego 2014 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę oraz zawartą w niej argumentację. Podkreślił, że dane z tachografu cyfrowego pod postacią plików nie poddają się ingerencji, a zatem pliki wydane zgodnie z kartą pobrania zapisów z dnia 6 kwietnia 2012 r. musiały zawierać takie same dane jak pliki dostarczone następnie przez skarżącego po otrzymaniu protokołu kontroli. Dlatego też wyniki kontroli ujawnione w protokole były zaskoczeniem i stąd w protokole kontroli ojciec skarżącego, który reprezentował przedsiębiorcę, zaznaczył, że Ł. W. do ustaleń zawartych w protokole odniesie się w osobnym piśmie. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że już w protokole z okazania dokumentów organ winien zaznaczyć, że strona nie okazała jakiś żądanych dokumentów. Skarżący wyjaśnił, że tachograf cyfrowy ma pamięć obejmującą 365 dni i nie jest możliwe, żeby w sposób wybiórczy dokonywane były zapisy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując niniejszą sprawę uznał, że choć zarzuty naruszenia art. 92 b) i c) u.t.d. są niezasadne, skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja narusza art. 7,77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu I instancji analiza dokumentów pn. "karta pobrania zapisów z urządzenia rejestrującego" oraz "protokół okazania dokumentów" wskazują, że skarżący udostępnił organom kontrolującym żądane i wymagane dokumenty w postaci plików z tachografu cyfrowego. Zdaniem WSA w Gliwicach odrębną jedynak rzeczą jest ocena danych zawartych w pobranych plikach. Tym niemniej, w sytuacji stwierdzenia, jak w tej sprawie, braku wymaganych w postępowaniu kontrolnym dokumentów organ powinien w pierwszej kolejności wezwać stronę, jeszcze przed zakończeniem czynności kontrolnych, do uzupełnienia żądanych materiałów dowodowych. Rację ma bowiem organ odwoławczy, że w przypadku kontroli przeprowadzanej w przedsiębiorstwie, wymagana dokumentacja winna znajdować się w siedzibie przedsiębiorcy i w razie potrzeby winna być okazana w każdym czasie i na każde żądanie kontrolujących inspektorów. Zakończenie, jak w niniejszej sprawie, postępowania kontrolnego, a następnie enigmatyczne stwierdzenie, że złożone przez skarżącego dokumenty przedstawione zostały zbyt późno, bo już po zakończeniu kontroli, Sąd I instancji uznał za działanie wbrew zasadom z art. 7 i 8 k.p.a. WSA w Gliwicach wskazał, że z akt sprawy wynika, że po sformułowaniu w protokole kontroli zarzutu nieokazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, skarżący złożył w piśmie z dnia 11 maja 2013 r. wyjaśnienia oraz dokonując ponownego zgrania danych cyfrowych z tachografu, przedłożył je organowi. Zdaniem Sądu, niemożność dokonania przez organ oceny tego materiału dowodowego, jako złożonego po zakończeniu kontroli, nie może być uznane za prawidłowe. Skoro bowiem dokumenty potwierdzają przekazanie tych danych w chwili rozpoczynania kontroli, to skarżący mógł być przekonany o wypełnieniu ciążącego na nim obowiązku przedłożenia wszystkich niezbędnych i wymaganych danych. Natomiast, jeśli w wyniku kontroli organ zakwestionował przygotowany przez skarżącego wymagany i żądny materiał, to winien mu umożliwić wyjaśnienie tego faktu, a wobec takiego uzupełnienia powinien dokonać jego oceny. W przeciwnym razie należy podzielić twierdzenie skarżącego, iż kontrolujący przeprowadzili kontrolę w sposób niedokładny, a nadto uniemożliwili mu aktywnie uczestniczyć w sprawie poprzez składanie wyjaśnień na każdym etapie prowadzonego postępowania, czym naruszyli przepisy postępowania administracyjnego W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: I. Przepisów postępowania, tj. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy nie uczyniły wszystkiego, by sprawę należycie wyjaśnić i nie przeprowadziły postępowania administracyjnego zgodnie z zasadami wyrażonymi w przywołanych przepisach, gdyż nie uwzględniły dowodów przedłożonych przez stronę w postaci danych cyfrowych złożonych wraz z pismem z dnia 11 maja 2013 r. a ponadto, że organy nie umotywowały w sposób wystarczający swojego stanowiska, podczas gdy postępowanie organów w kontekście nałożenia kary pieniężnej było prawidłowe, doprowadziło do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a dokumenty istotne dla sprawy zostały przedłożone przez skarżącego po kontroli, wobec czego zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne rzetelnie wyjaśniające motywy zapadłego orzeczenia; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77§1 oraz art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że skarżący udostępnił wymagane dokumenty, co potwierdza protokół okazania dokumentów oraz karta pobrania zapisów z urządzenia rejestrującego, podczas gdy szczegółowa analiza ww. dokumentów prowadzi do uznania, że protokół okazania dokumentów z dnia 6 kwietnia 2012 r. potwierdza jedynie fakt okazania przez skarżącego zapisów z tachografu cyfrowego (bez wskazania pojazdu, w którym zainstalowane było urządzenie rejestrujące, ani okresu, z którego dane te miałyby dotyczyć, czy kierowcy, którego aktywności miałyby potwierdzać) natomiast karta pobrania zapisów z dnia 6 kwietnia 2012 r. poświadcza okazanie danych z karty kierowcy K. B. w liczbie 7 plików oraz danych z pojazdu w liczbie jednego pliku za okres obejmujący przedział czasowy od dnia 6 kwietnia 2011 r. do 31 grudnia 2011 r., co nie wyklucza możliwości okazania danych zawierających luki (braki danych za określone dni), co też stwierdzono w niniejszej sprawie, po dokonaniu szczegółowej analizy okazanej dokumentacji (nie okazano bowiem danych cyfrowych z tachografu zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] łącznie na 270 dni, nie okazano także danych potwierdzających nieprowadzenie pojazdu przez ww. kierowcę za 47 dni) natomiast skarżący do rzeczonego protokołu nie wniósł żadnych uwag dotyczących prawidłowości przeprowadzonych czynności mogących wskazywać na pominięcie przy pobraniu określonych danych bądź dokumentów, co potwierdza zasadność stwierdzonego przez organy kontroli naruszenia wobec okoliczności, iż rzeczone dokumenty zostały przedłożone przez skarżącego już po kontroli, i jako takie nie mogły stanowić podstawy wydanego rozstrzygnięcia; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy uniemożliwiły skarżącemu aktywnie uczestniczyć w sprawie poprzez składanie wyjaśnień na każdym etapie prowadzonego postępowania, podczas gdy organ powiadomił skarżącego o jego uprawnieniach, w tym prawie czynnego udziału wynikającym z art. 10 § 1 k.p.a. (v. zawiadomienie o wszczęciu przeciw stronie postępowania administracyjnego z dnia 9 maja 2012 r. k. 87 akt adm.), ponawiając pouczenie o zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz informując skarżącego o prawie przeglądania akt sprawy, sporządzania notatek i odpisów zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a. (v. zawiadomienie o zakończeniu postępowania administracyjnego z dnia 23 maja 2012 r. k. 89), z których to uprawnień skarżący skorzystał składając przed wydaniem decyzji przez organ I instancji pismo z dnia 11 maja 2012 r. zawierające obszerne wyjaśnienia w przedmiocie stwierdzonych w protokole naruszeń (v. pismo strony z 11 maja 2012 r., k. 106), od wydanej przez organ i instancji decyzji administracyjnej strona wniosła odwołanie, natomiast wydaną w wyniku jego rozpoznania decyzję organu odwoławczego zaskarżyła do WSA, co także stanowiło realizacje przysługującego jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. II.1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 74 ust.1 i ust. 2, art. 92a ust. 1 i ust.3 i ust. 6 u.t.d. w zw. z l.p. 6.3.7. załącznika nr 3 do tej ustawy oraz art. 77 ust.2 i ust.6, art. 83 ust.1 i art. 83a ust.1 i ust.2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej: u.s.d.g.) i art. 14 ust.2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz.Urz. WE L 370 z 31.12.1985 r.) poprzez ich błędną wykładnię przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ winien uznać i rozpatrzeć dowody przedłożone w toku kontroli z naruszeniem przepisów prawa, jako dowody zgromadzone po upływie terminów kontroli zakończonej sporządzeniem protokołu z dnia 8 maja 2012 r. wobec przedłożenia danych cyfrowych przez skarżącego wraz z pismem z dnia 11 maja 2012 r. i jako dokumenty przedłożone przez skarżącego już po kontroli nie stanowiły realizacji obowiązku okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu i nie mogły także stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym. Szczegółową argumentację na poparcie postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów, przedstawiono w jej uzasadnieniu. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik Ł/ W/ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Przy takim sformułowaniu zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności zasadne pozostaje rozpoznanie zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż z ich treści wynikało, że mogły one wpływać na ustalenia faktyczne sprawy i w konsekwencji na prawidłową wykładnię lub zastosowanie przepisów prawa materialnego. Na wstępie przypomnienia wymaga, że penalizowanym na gruncie ustawy o transporcie drogowym naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, jest nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu - za każdy dzień (art. 92a ust. 1 i ust. 6 w związku z lp.6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy). Wobec tego, przypisanie przedsiębiorcy omawianego deliktu wymaga ustalenia, że określone nim zachowanie (naruszenie) nastąpiło podczas kontroli, a co za tym idzie, jednoczesnego ustalenia, że kontrola, podczas której naruszenie to miało miejsce, była kontrolą, której czas trwania został określony w sposób zgodny z przepisami obowiązującego prawa, a mianowicie, że upoważnienie do jej przeprowadzenia określało nie tylko wskazanie daty jej rozpoczęcia ale również przewidywany termin jej zakończenia. Jak słusznie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 573/14 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ tego rodzaju wymóg kontroli przeprowadzanej na podstawie ustawy o transporcie drogowym, gdy chodzi o wskazanie jej terminu początkowego – tj. daty rozpoczęcia - i terminu końcowego – tj. przewidywanego terminu jej zakończenia - jako konieczny warunek jej prawidłowości, ustawodawca przewidział w art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. Rozwiązanie to wprost nawiązuje do unormowań przyjętych na gruncie podstawowej z omawianego punktu widzenia regulacji, a mianowicie na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co wprost wynika z art. 79a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. Zobowiązując organ kontroli do wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli, ma wobec tego organu charakter dyscyplinujący, wobec zaś przedsiębiorcy charakter gwarancyjny. Należy również wskazać, że zaistnienie niezależnych od organu przyczyn uniemożliwiających zakończenie kontroli w przewidywanym terminie, może uzasadniać przedłużenie czasu jej trwania, co wprost wynika z art. 83 ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej sprawie przewidywany termin zakończenia kontroli w upoważnieniu do jej przeprowadzenia z dnia 3 kwietnia 2012 r., określony został poprzez wskazanie w polu nr 36 tego upoważnienia - "Data przewidywanego terminu zakończenia kontroli" - "nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Zatem jest to zapis sprzeczny z art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. oraz art. 79a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w związku z lp.6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy kwestia, kiedy można mówić o zakończeniu kontroli jest kluczowym zagadnieniem dla podmiotu kontrolowanego. Wyłącznie bowiem do momentu zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres objęty kontrolą. Z kolei stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej (v. § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego, Dz.U. z 2009 r. Nr 145, poz. 1184). W rozpatrywanej sprawie organ stwierdził, że przedłożone przez skarżącego dane cyfrowe (pliki z tachografu) z pojazdu o numerze rejestracyjnym WGM WU 29 za okres od dnia 6 kwietnia do 31 grudnia 2011 r. zawierały luki na łącznie 270 dni, a dodatkowe dokumenty zostały przedstawione po kontroli, zatem nie można było ich uwzględnić. Jednocześnie organ uznał, że zakończenie kontroli w przedsiębiorstwie nastąpiło w dacie sporządzenia protokołu kontroli, tj. 8 maja 2012 r. Odnosząc się do powyższego stanowiska należy przypomnieć, że głównym zadaniem protokołu kontroli jest przede wszystkim dokumentacja przebiegu kontroli. Nie będąc aktem z zakresu administracji publicznej, dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, protokół nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 6 sierpnia 2010 r., II FSK 1504/10, Lex nr 602144). Jednakże taki stan rzeczy nie wyklucza możliwości jego podważenia. Podmiot kontrolowany ma bowiem możliwość zgłaszania umotywowanych zastrzeżeń do protokołu, składania dodatkowych wyjaśnień, albo też skorzystania z prawa odmowy podpisania protokołu (J. Jagielski (2012) Kontrola administracji publicznej, Warszawa, Lexis Nexis str. 66-69). Prawo składania zastrzeżeń jest prawem niezależnym od prawa odmowy podpisania protokołu, dlatego jego realizacja powinna mieć miejsce przed złożeniem podpisów. Prawo to z zasady jest ograniczone w czasie (7 względnie 14 dni) od otrzymania protokołu kontroli. Po bezskutecznym upływie wskazanego terminu przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontroli. W sprawie, w której nie upłynął jeszcze termin na złożenie zastrzeżeń albo, w której zostały złożone zastrzeżenia, ale jeszcze nierozpatrzone, organ kontroli powinien powstrzymać się od wydawania decyzji. Odmienny pogląd utrudniałby, czy wręcz uniemożliwiłaby obronę interesów strony w postępowaniu (v. wyrok NSA z dnia 15 marca 1990 r. sygn. akt III SA 1206/89, ONSA 1990/1/21). Tymczasem na gruncie sprawy zakończonej zaskarżonym wyrokiem, J. W. (osoba reprezentująca przedsiębiorcę w czasie kontroli) w protokole kontroli wpisał zastrzeżenie "ewentualne uwagi wniosę w terminie późniejszym". Pomimo to, przedmiotowy protokół został przedłożony przez kontrolującego do podpisu i podpisany w dniu 9 maja 2015 r. zarówno przez kontrolującego inspektora, jak i J. W. (v. k. 81). Tego samego dnia organ wszczął wobec przedsiębiorcy Ł. W. postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia oraz poinformował stronę o możliwościach wynikających z art. 10 §1 k.p.a. Następnie, pismem z dnia 11 maja 2012 r., które wpłynęło do organu 16 maja 2012 r. (a więc z zachowaniem 7-dniowego terminu od doręczenia stronie odpisu protokołu kontroli), Ł. W. złożył "odpowiedź na protokół kontroli" wraz z dokumentami oraz danymi z tachografu dotyczącymi kierowcy K. B. Należy zatem zauważyć, że organ pomimo poczynienia opisanego wyżej zapisu w protokole kontroli o chęci przedstawienia przez stronę zastrzeżeń, nie dał przedsiębiorcy szansy na przedłożenie dokumentów mogących uwolnić skarżącego od odpowiedzialności za naruszenie l.p.6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. Zarazem wszczął wobec Ł. W. postępowanie administracyjne, czym uniemożliwił mu obronę przed nałożeniem kary pieniężnej za powyższe naruszenie. Jak już bowiem wyżej wskazano, wszelkie dokumenty dotyczące czasu pracy kierowców (wykresówki, dane z kart kierowców, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) za okres objęty kontrolą można było przedstawić wyłącznie do dnia zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiona sekwencja zdarzeń nakazuje przyznać rację Sądowi I instancji, który zarzucił organom, że nie uczyniły wszystkiego, by sprawę należycie wyjaśnić. Tym bardziej, że w art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d. ustawodawca jednoznacznie przewidział możliwość żądania przez kontrolującego od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień. Mając zatem na uwadze konieczność należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, kontrolujący, którzy wykonują czynności kontrolne w siedzibie organu, nie mogą ograniczyć się jedynie do pobrania od przedsiębiorcy dokumentacji. Zatem jeszcze przed sporządzeniem protokołu kontroli należy umożliwić przedsiębiorcy złożenie wyjaśnień i ewentualne przedłożenie dokumentów, których brak stwierdzili kontrolujący. W niniejszej sprawie skarżący Ł. W. nie miał zaś takiej możliwości, a więc zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, należało należycie ustalić stan faktyczny w oparciu o dokumenty i wyjaśnienia, przedłożone w 7-dniowym terminie po wszczęciu postępowania administracyjnego. Skoro skarżący przedłożył brakujące (według organu) wykresówki kierowcy K. B. oraz inne dokumenty dotyczące czasu pracy tego kierowcy nie ma prawnego znaczenia fakt, że nastąpiło to już po sporządzeniu protokołu kontroli. Nie może przy tym ujść uwadze, że według skarżącego przedsiębiorcy, przekazane w formie elektronicznej dokumenty w postaci plików z tachografów zostały przedłożone organowi już w dniu 6 kwietnia 2012 r. i były to zapisy pełne, obrazujące dane z okresu objętego kontrolą. Należy podnieść, że zapis w protokole okazania dokumentów (poz. 15) temu twierdzeniu nie przeczy a wskazywana przez organ "niepełność" przekazanych danych nie ma dostatecznego oparcia w aktach sprawy, co słusznie zauważył WSA w Gliwicach. Rzeczą organu jest uściślenie zawartości skopiowanych czy też pobranych przez kontrolujących zapisów z urządzeń, skoro analiza tych dowodów odbywa się poza siedzibą przedsiębiorcy. Nie można bowiem wykluczyć, że podczas kopiowania może dojść do wystąpienia niezamierzonego błędu. Między innymi takim właśnie sytuacjom powinna służyć możliwość, jaką daje art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d., a więc wyjaśnienie spornych kwestii jeszcze w toku kontroli. Tym bardziej, że możliwość ingerencji w zapisy tachografu cyfrowego jest w zasadniczy sposób ograniczona, na co wskazywał przedsiębiorca, a organ w tej sprawie miał możliwość porównania plików uprzednio pobranych i dołączonych przy piśmie z dnia 11 maja 2012 r. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że zarzuty kasacyjne opisane w pkt I. 1 i 2 nie zasługują na uwzględnienie. Skoro bowiem organ w toku kontroli stwierdził braki w danych cyfrowych uzyskanych od skarżącego w siedzibie jego firmy powinien wezwać przedsiębiorcę do przedłożenia brakujących dokumentów, zakreślając mu termin do ich złożenia. Tego w tej sprawie organ nie uczynił, zatem postawiony organowi przez WSA w Gliwicach zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. jest uzasadniony. Gdy chodzi o zarzut sformułowany w punkcie I.3. skargi kasacyjnej (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a.), to zarzut ten jest niezasadny o tyle, że organ uznaje, iż zadość obowiązkowi umożliwienia stronie prawa do aktywnego uczestniczenia na każdym etapie postępowania było skorzystanie przez Ł. W. z możliwości złożenia pisma z dnia 11 maja 2012 r., w którym zawarł obszerne wyjaśnienia w przedmiocie stwierdzonych w protokole kontroli naruszeń. Powyższe stanowisko nie może być uznane za prawidłowe. Jak już wyżej wskazano, wyjaśnienia w zakresie stwierdzonego naruszenia l.p.6.3.7. załącznika nr 3 do u.t.d. zostały przez organ pominięte, jako złożone po terminie. Na gruncie rozpatrywanej sprawy takie działanie organu należy uznać za nieprawidłowe, blokujące stronie możliwość wykazania swoich racji jeszcze w toku postępowania kontrolnego, co ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia normy zawartej w przytoczonym przepisie. W konsekwencji za niezasadny należy także uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego wskazanych punkcie II.1. petitum skargi kasacyjnej. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Głównego Inspektora Transportu Drogowego. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 2 lit. c) w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 461).