II GSK 3439/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Mirosław Trzecki Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G B od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 2848/15 w sprawie ze skargi G B na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [..] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o udzielenie dotacji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie Postanowieniem z dnia 10 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W (dalej: Sąd I instancji) odrzucił skargę Gminy B (dalej: Gmina) na pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: Minister) z dnia [..] marca 2015 r. w przedmiocie odrzucenia wniosku o dofinansowanie. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym. Gmina B złożyła w dniu 31 października 2014 r. wniosek o dofinansowanie w ramach Programu Dziedzictwo Kulturowe Priorytet I "Ochrona zabytków". Pismem z [..] marca 2015r. Minister poinformował, że wniosek Gminy został odrzucony z powodu błędu formalnego. Organ w dniu 23 kwietnia 2015 r. udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, wskazując, że nie doszło do naruszenia prawa przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. WSA w W odrzucając skargę wyjaśnił, że szczegółowe uregulowania dotyczące dofinansowywania na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane zawarte są w ustawie z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. 2014 r. poz. 1446 ze zm.), dalej: u.o.z. Sąd I instancji przytoczył treść art. 73, art. 75 i art. 76 u.o.z. i stwierdził, że z przepisów tych nie wynika, aby stanowiły one ustrojową podstawę do wydawania przez Ministra decyzji administracyjnych, czy też aktów lub czynności administracyjnych o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro udzielenie przez Ministra dofinansowania następuje poprzez zawarcie umowy cywilnoprawnej, to w sprawie nie występuje stanowiący istotę sprawy administracyjnej element władztwa publicznego. Program "Dziedzictwo Kulturowe", w ramach którego Gmina złożyła wniosek o dofinansowanie, nie przewiduje, że rozpoznawanie wniosków składanych w ramach tego programu następuje poprzez wydawanie sformalizowanych aktów administracyjnych. W ocenie Sądu I instancji ilekroć przepisy prawa przewidują załatwienie sprawy przez organ nie w drodze decyzji administracyjnej, lecz w drodze umowy cywilnoprawnej, wówczas skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Sytuacje, w których przed zawarciem umowy o dofinansowanie projektu ze środków publicznych przeprowadza się postępowanie administracyjne w przedmiocie przyznania dotacji, zakończone wydaniem decyzji, mają charakter wyjątku od wskazanej wyżej zasady i muszą zostać wyraźnie określone w ustawie. Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie, wręcz przeciwnie art. 75 expressis verbis wskazuje na umowę cywilnoprawną jako na formę załatwienia wniosku o przyznanie dotacji celowej. Gmina B zaskarżyła wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi Gmina zarzuciła naruszenie: - przepisów postępowania poprzez niezastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 45 i 184 Konstytucji i art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że pismo Ministra z dnia 12 marca 2015 r. nie ma charakteru aktu z zakresu administracji publicznej, lecz że wyłączną formą działania organu administracji publicznej w tego rodzaju sprawach jest umowa cywilnoprawna, podlegająca kontroli przez sąd powszechny, a nie administracyjny; - przepisu postępowania poprzez błędne jego zastosowanie – tj. art. 58 § 1 p.p.s.a., polegające na odrzuceniu skargi z powodu jej niedopuszczalności wywołane brakiem drogi sądowej; - przepisu prawa materialnego przez jego wykładnię, tj. art. 75 u.o.z., polegającą na uznaniu, że skoro udzielenie i przekazanie dotacji przez Ministra na prowadzenie prac konserwatorskich – po przeprowadzonym postępowaniu konkursowym – odbywa się na podstawie umowy cywilnoprawnej, to kwestionowanie zasadności wyboru takiego a nie innego projektu zgłoszonego w konkursie poprzedzającym zawarcie owej umowy, również pozostaje domeną prawa cywilnego, tj. roszczenie w tym zakresie może być rozpoznane wyłącznie przez sąd powszechny, a nie administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Gminy B oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaje zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie przepisów prawa procesowego. Konieczność przyjęcia takiej kolejności rozpoznania skargi kasacyjnej wynika z tego, że ocena naruszeń prawa materialnego jest możliwa tylko wtedy, gdy stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości, albo nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Rozpoznanie skargi kasacyjnej we wskazanej kolejności, mimo że jest wymuszone zależnością między przepisami procesowymi i materialnymi, to nie zawsze będzie miało miejsce, bowiem kolejność odnoszenia się do zarzutów kasacyjnych jest często uzależniona od sposobu ich ujęcia w samej skardze. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Gmina B w zarzucie procesowym stawia Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 45 i 184 Konstytucji RP ze względu na treść art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wskazując, że ten Sąd dopuścił się naruszeń tych przepisów, gdyż odrzucił jej skargę, w sytuacji gdy dotyczyła ona aktu z zakresu administracji publicznej z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a Sąd I instancji przyjął, że odrzucenie wniosku o dofinansowanie zadania pn. "B ul. G 57 ([..])" nie ma takiego charakteru. Z tego powodu Gmina B stanęła na stanowisku, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem błędnie zinterpretował treść art. 75 u.o.z. i wadliwie przyjął, że skoro Minier Kultury i Dziedzictwa Narodowego może na podstawie umowy udzielić dotacji na prowadzenie prac konserwatorskich w zakresie zabytków, to do odrzucenia wniosku w sprawie takiej dotacji nie mają zastosowania reguły wyrażone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym konkretnym przypadku istnieje konieczność łącznego odniesienia się do obu zarzutów, gdyż one wzajemnie się warunkują, w ten sposób, że wykładnia art. 75 u.o.z. warunkuje sposób rozumienia i granice sprawy mogącej być przedmiotem skargi z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga kasacyjna Gminy B a usprawiedliwione podstawy. Z tego względu jej skarga kasacyjna musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku. Odnosząc się do jej zarzutów, Sąd II instancji stoi na stanowisku, że odrzucenie wniosku ze względów formalnych w sprawie o udzielenie dotacji o dofinansowanie przedsięwzięcia realizowanego w ramach Programu Dziedzictwo Kulturowe, Priorytet I "Ochrona zabytków" spełnia warunki określone w dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przyjęcie takiego poglądu przez NSA znajduje następujące uzasadnienie. Z treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika wprost, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podejmowanych przez organy w ramach postępowania jurysdykcyjnego regulowanego przepisami k.p.a. oraz przepisami działu IV, V i VI Ordynacji podatkowej (o.p.), a także postępowań, do których mają zastosowanie przepisy tych ustaw. Zatem treść art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zastosowanie do tych wszystkich aktów lub czynności, które wynikają z zakresu działalności administracji publicznej i dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W rozpoznawanej sprawie odrzucenie wniosku o udzielenie dotacji ze względu na błąd formalny mieści się katalogu aktów o jakich stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Niewątpliwie pismo Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 12 marca 2015 r. nie może być traktowane jako indywidualny akt administracyjny. Kwestię tę rozstrzygnięto w orzecznictwie NSA, które trafnie przyjęło, że postępowanie poprzedzające zawarcie umowy o udzielenie dotacji na podstawie art. 75 u.o.z. nie stanowi etapu postępowania administracyjnego kończonego decyzją administracyjną (zob. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2007 r., II GSK 210/07, LEX 494049). Jednak z faktu, że takie postępowanie, dotyczące wyboru beneficjentów, nie kończy się decyzją administracyjną nie wynika, że przestaje ono mieć charakter aktu z zakresu administracji publicznej. W ocenie NSA postępowanie poprzedzające zawarcie umowy o udzielenie dotacji na podstawie art. 75 u.o.z. spełnia warunki do uznania, że jego finalnym efektem jest akt z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem Sądu II instancji jest tak dlatego, że akt pochodzi niewątpliwie od organu administracji publicznej, dotyczy sprawy z zakresu zadań realizowanych przez ten organ i jest efektem jednostronnego działania (oświadczenia) organu o niewypełnieniu przez konkretny podmiot warunków określonych przepisami prawa. W postępowaniu o udzielenie dotacji w ramach programu Dziedzictwo Kulturowe – Priorytet I – Ochrona zabytków, więc w postępowaniu, które w zakresie udzielenia dotacji jest regulowane na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 6 czerwca 2005 r. w sprawie udzielenia dotacji celowej na prace konserwatorskie, restauratorskie i roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków (Dz. U. z 2014 r. poz. 399), jednym z elementów wniosku o dotację jest wskazanie programu, jeżeli prace konserwatorskie mają być realizowane w ramach tego programu. Zatem zasady postępowania przyjęte dla konkretnego programu rzutują na ocenę i kwalifikację aktów i czynności podejmowanych przez Ministra w ramach konkretnego programu. Skutkiem tego musi być uznanie, że ocena charakteru aktów i czynności podejmowanych przez Ministra z punktu widzenia dyspozycji art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi być odnoszona do uregulowań obowiązujących w ramach konkretnego programu, bo tylko wtedy można miarodajnie ocenić, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z aktem lub czynnością mającą oparcie w przepisie prawa. Sąd II instancji podkreśla, że kwalifikowanie konkretnych aktów lub czynności do katalogu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. musi być wiązane z przepisami prawa, a nie tylko ustawą jako kwalifikowanym aktem normatywnym. Skoro tak, to przepisami prawa są również przepisy ustanowione przez Ministra dla określonego programu, w którym mogą być udzielane dotacje. Analiza treści przepisów obowiązujących w ramach programu Dziedzictwo Kulturowe – Priorytet I – Ochrona Zabytków prowadzi do wniosku, że Minister pośród zasad tam określonych dopuścił możliwość uruchomienia procedury odwoławczej. Wprawdzie powiązał tę procedurę tylko z merytorycznym rozpoznaniem wniosków, a więc w § 18 regulaminu prawo do odwołania w przypadku niewybrania określonej oferty do finansowania na podstawie art. 75 u.o.z. Wprawdzie regulamin nie przewiduje procedury odwoławczej dla podmiotów, których wnioski zostały odrzucone z powodów formalnych, ale ten brak nie może w ocenie NSA przekreślać prawa tych podmiotów do takiego postępowania. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w równym traktowaniu tych wszystkich, którzy złożyli wnioski o udzielenie dotacji na podstawie art. 75 u.o.z., zarówno tych, którym wnioski odrzucono, jak i tych, którym oceniono te wnioski wadliwie z punktu widzenia zasad obowiązujących w danym programie. Tylko przy takim założeniu można przyjąć, że Minister działa jako organ z poszanowaniem reguł, które sam ustalił w konkretnym programie. Reasumując stwierdzić należy, że udzielenie dotacji na podstawie art. 75 u.o.z., a więc na podstawie przepisu, który stanowi m.in., że właściwy minister do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego może udzielić dotacji na podstawie umowy, nie wyklucza, że w konkretnych sytuacjach określonych przez reguły obowiązujące w ramach ustanowionych programów ochrony zabytków, akty lub czynności podejmowane przez ministra będą mieściły się w katalogu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zawsze tak będzie wtedy, gdy regulaminy programów ochronnych będą ustanawiały dla potencjalnych beneficjentów uprawnienie do kwestionowania działań ministra w ramach takiej procedury. Jednak w takich sytuacjach uprawnienie do swoistego odwołania od czynności Ministra musi przysługiwać zarówno od wyboru oferty ale także od jej odrzucenia. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.