II SA/Wa 105/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania dodatku specjalnego za pełnienie zawodowej służby wojskowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, 2. uchyla decyzję Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w całości. Szef Służby Kontrwywiadu Wojskowego decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2014 r. nr [...] przyznającą [...] W. K.dodatek specjalny za pełnienie zawodowej służby wojskowej w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef SKW wskazał, iż [...] W. K. do września 2014 r. pełnił służbę w SKW. Od kwietnia 2014 r. został skierowany do wykonywania zadań służbowych w Ekspozyturze SKW w [...], podlegającej pod Inspektorat SKW w [...]. Do dnia [...] czerwca 2014 r. żołnierz otrzymywał dodatek specjalny w wysokości 0,5 kwoty bazowej. Decyzja, na podstawie której przyznano ten dodatek była wydana na czas określony, tj. od [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. W dniu [...] czerwca 2014 r. wydano decyzję nr [...], na mocy której określono żołnierzowi wysokość dodatku na kolejne 6 miesięcy w wysokości 0,04 kwoty bazowej. W wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja ta została uchylona i przekazana do ponownego rozpatrzenia (decyzją nr [...]). Następnie, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 4, art. 80 ust. 5c w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 593 ze zm. – dalej jako wojskowa ustawa pragmatyczna), art. 46 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego (Dz. U. Nr 104, poz. 709 ze zm. – dalej jako ustawa o SKW oraz SWW) oraz § 18a ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 czerwca 2004 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy zawodowych (Dz. U. Nr 141, poz. 1497 ze zm. – dalej jako rozporządzenie), przyznano żołnierzowi dodatek specjalny, ponownie w wysokości 0,04 kwoty bazowej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a. [...] W. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] września 2014 r., w którym zarzucił organowi, iż ustalenia faktyczne poczynione w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji zostały dokonane jedynie w oparciu o stanowisko Dyrektora Inspektoratu SKW w [...]. Wedle żołnierza organ oparł się jedynie na tym stanowisku i wbrew wnioskom żołnierza nie przeprowadził dowodów "przeciwko pismom" Dyrektora Inspektoratu i nie dał wiary wyjaśnieniom drugiej strony. Żołnierz stwierdził we wniosku, że nie stworzono mu w Ekspozyturze właściwego stanowiska pracy i że po [...] maja nie stawiano mu już żadnych zadań i że, sam sobie organizował zajęcia. Wobec powyższego nie mógł on niewłaściwie wywiązywać się z obowiązków, których mu nie powierzano. [...] K. zakwestionował również to, że rozstrzygnięcia w sprawie dodatku zostały podjęte także na podstawie wyników postępowania dyscyplinarnego. W opinii żołnierza został on ukarany w postępowaniu dyscyplinarnym za "mało istotne czyny" i skoro poniósł już za nie karę dyscyplinarną, to nie powinien być drugi raz karany za to samo, poprzez przyznanie dodatku w tak niskiej wysokości. Rozpatrując ponowne sprawę, Szef SKW nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniesionego środka zaskarżenia i rozstrzygnięciem z dnia [...] listopada 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż wszystkie kwestie istotne w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o dodatku specjalnym zostały należycie wyjaśnione. W postępowaniu w sprawie przyznania dodatku specjalnego za pełnienie służby w SKW istotne są trzy zagadnienia: 1) kwalifikacje zawodowe żołnierza; 2) zakres obowiązków; 3) sposób wywiązywania się z obowiązków (§ 18a ust. 2 rozporządzenia). Kwestia kwalifikacji zawodowych [...] W. K .nie budziła kontrowersji w tym postępowaniu. Na podstawie akt osobowych ustalono jakie oficer ma wykształcenie i doświadczenie zawodowe. Natomiast kwestia zakresu obowiązków była okolicznością wymagającą wyjaśnienia. W toku postępowania ustalono, że w ostatnich miesiącach oficer nie wykonywał w praktyce większości obowiązków, które byłyby właściwe na jego stanowisku służbowym. Taka sytuacja wynikała z decyzji przełożonych i nie miała ona żadnego wpływu na określenie wysokości dodatku. Faktycznym i prawnym powodem przyznania dodatku specjalnego w najniższej wysokości był sposób wywiązywania się przez żołnierza z obowiązków służbowych. Organ zaznaczył, że nie chodziło tu o obowiązki związane ściśle z zajmowanym stanowiskiem służbowym, ale obowiązki związane z posiadaniem statusu żołnierza zawodowego. Obowiązki te to np.: pozostawanie do dyspozycji przełożonych w godzinach służby, wykonywanie poleceń i lojalność w stosunku do przełożonych. W ostatnich miesiącach służby w SKW [...] W. K. nie wykonywał złożonych i odpowiedzialnych zadań. Tym bardziej więc nie znajdowała usprawiedliwienia jego postawa co do wykonywania obowiązków w podstawowych sprawach związanych z codzienną służbą. Żołnierz wielokrotnie spóźniał się do miejsca służby oraz nie zdeponował broni służbowej w miejscu wskazanym przez przełożonego. Fakty te zostały ustalone w postępowaniu dyscyplinarnym zakończonym orzeczeniem o ukaraniu, od którego żołnierz się nie odwołał. Szef SKW wskazał także, iż [...] W. K. został odwołany przez Ministra Obrony Narodowej z pełnienia zawodowej służby wojskowej w SKW. Powodem odwołania były uzasadnione potrzeby Sił Zbrojnych, które w tej konkretnej sprawie polegały na braku celowości kontynuowania tej służby, w sytuacji gdy przełożeni utracili zaufanie do żołnierza. Utrata zaufania wynikała z zachowania żołnierza, który rozpowszechniał kłamliwe informacje na temat przełożonego. Powody odwołania żołnierza z SKW były mu znane i nie były okolicznością, której wykazanie wymagało przeprowadzenia dowodu. Żołnierz w jednym z pism skierowanych do Szefa SKW przyznał się do powieszenia w miejscu służby artykułu o swoim przełożonym, wydrukowanego z Internetu. Mając wiedzę o tej sytuacji organ miał prawo dać wiarę opinii Dyrektora na temat postawy żołnierza w ostatnich miesiącach służby. Tym bardziej, że opinia ta była zbieżna z najważniejszymi faktami ustalonymi w postępowaniu dyscyplinarnym (spóźnienia i niezdeponowanie broni). W związku z powyższym, kwestia nienależytego wywiązywania się z obowiązków została udowodniona zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy. Jako że, jest to jedna z przesłanek, którą Szef SKW powinien się kierować przy określaniu wysokości dodatku specjalnego, organ był w tym stanie faktycznym uprawniony do przyznania dodatku w najniższej wysokości przewidzianej w odpowiednich przepisach. Szef SKW zaznaczył, iż w dniu wydania przedmiotowej decyzji nie miał już uprawnień dowódcy jednostki wojskowej wobec [...] W. K. Nie mniej sprawa administracyjna dotyczyła wysokości dodatku specjalnego przyznanego na okres od [...] lipca 2014 r. do [...] grudnia 2014 r., nie dłużej jednak niż do czasu zwolnienia ze stanowiska służbowego [...] w Wydziale [...] Inspektoratu SKW w [...]. Szef SKW uznał, że jeżeli był uprawniony do określenia żołnierzowi wysokości dodatku od dnia [...] lipca 2014 r. do czasu zwolnienia ze służby w SKW, to jest również uprawniony do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto, przyjęte w decyzji nr [...] oznaczenie okresu obowiązywania tej decyzji powoduje, że nie może ona być wykonywana po zwolnieniu żołnierza z SKW (co nastąpiło [...] grudnia 2014 r.). Decyzja Szefa SKW z dnia [...] listopada 2014 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie § 18a ust. 1 i 2 rozporządzenia oraz naruszenie art. 89 ust. 2 wojskowej ustawy pragmatycznej. Zarzucił ponadto naruszenie przepisów procesowych, tj.: 1) art. 16 § 1 k.p.a., poprzez wydanie przez Szefa SKW czterech decyzji w tej samej sprawie, 2) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku o przeprowadzenie dowodu przeciwko treści trzech pism Dyrektora Inspektoratu SKW w [...], przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Szefowi SKW i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł m.in., iż na dzień wydania decyzji Szefa SKW w przedmiocie dodatku specjalnego ([...]czerwca 2014 r.) nie uległo zmianie stanowisko służbowe lub zakres zatwierdzonych obowiązków służbowych. Zmianie uległo tylko miejsce realizacji obowiązków służbowych. W związku z tym, że skarżący dalej pełnił zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym w SKW, Szef tej Służby zobligowany był jedynie do przedłużenia okresu przyznania dodatku specjalnego w zw. z § 4 pkt 6a rozporządzenia. Jednocześnie Szef SKW nie posiadał podstawy prawnej do obniżenia skarżącemu wysokości dodatku specjalnego. Zgodnie z decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...]czerwca 2014 r. odwołanie skarżącego z pełnienia zawodowej służby wojskowej na stanowisku służbowym w SKW miało nastąpić z dniem [...] lipca 2014 r. Zatem Szef SKW podjął decyzję o drastycznym obniżeniu skarżącemu dodatku specjalnego na 1 miesiąc pełnienia służby w SKW. Nadto Szef SKW obniżył skarżącemu dodatek specjalny za spóźnianie się do pracy, niewypełnienie wniosku o zdeponowaniu broni oraz incydent z wywieszeniem informacji o przełożonym. Przesłanki te nie stanowią podstawy do obniżenia dodatku specjalnego w myśl § 18a ust. 2 rozporządzenia. Od dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący podlegał zwolnieniu ze stanowiska służbowego w SKW, zatem jego uposażenie wraz z dodatkami o charakterze stałym winno zostać "zamrożone" do czasu objęcia obowiązków na stanowisku służbowym MON lub przeniesieniu do rezerwy kadrowej MON. Organ wydając decyzję z dnia [...]czerwca 2014 r. całkowicie pominął treść art. 89 ustawy o SKW oraz SWW. W odpowiedzi na skargę Szef SKW wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania rozstrzygnięcia – decyzji w sprawie. Sąd administracyjny nie ocenia więc decyzji pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, należy stwierdzić, iż skarga W. K. zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Szefa SKW, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Organ podejmując decyzję o przyznaniu skarżącemu dodatku specjalnego w niższej niż dotychczas wysokości na kolejny okres pełnienia służby na stanowisku w SKW miał na względzie tę okoliczność, iż skarżący nie wywiązywał się należycie z obowiązków żołnierza zawodowego, albowiem nie pozostawał do dyspozycji w godzinach pełnienia służby, nie wykazywał się lojalnością wobec przełożonych i nie wykonywał ich poleceń oraz nie wykonywał złożonych i odpowiedzialnych zadań. Zgodnie z art. 72 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, uposażenie żołnierzy zawodowych składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. W świetle zaś postanowień art. 80 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 tej ustawy, żołnierz zawodowy otrzymuje dodatek do uposażenia w postaci dodatku specjalnego za szczególne właściwości lub warunki pełnienia zawodowej służby wojskowej. Organ, który przyznał dodatek do uposażenia, w przypadku niewykonywania zadań uzasadniających wypłacanie dodatku, może zawiesić, obniżyć albo wstrzymać jego wypłacanie, w formie decyzji. W oparciu o § 4 pkt 6a obwiązującego w dacie orzekania rozporządzenia, żołnierz zawodowy otrzymuje dodatek specjalny za szczególne właściwości lub warunki pełnienia służby z tytułu pełnienia służby w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub w Służbie Wywiadu Wojskowego. Oznacza to, iż w przypadku żołnierzy zawodowych sam fakt pełnienia służbę na stanowisku służbowym w SKW rodzi uprawnienie do przedmiotowego dodatku. Ma więc on charakter stały w czasie pełnienie służby w SKW. Przepis § 18a ust. 1 i 2 rozporządzenia stanowi, iż żołnierz zawodowy zajmujący stanowisko służbowe w Służbie Kontrwywiadu Wojskowego lub Służbie Wywiadu Wojskowego otrzymuje miesięczny dodatek specjalny w wysokości od 0,04 do 2,5 kwoty bazowej. Przy przyznawaniu żołnierzowi zawodowemu dodatku specjalnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględnia się w szczególności sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych, zakres tych obowiązków oraz posiadane kwalifikacje zawodowe. W świetle zaś art. 89 ust. 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, w okresie pozostawania w rezerwie kadrowej lub dyspozycji albo urlopu żołnierz zawodowy otrzymuje, z zastrzeżeniem art. 90 ust. 1-1d (w niniejszej sprawie nie mają zastosowania), uposażenie zasadnicze wraz z dodatkami o charakterze stałym, należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym, z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian mających wpływ na prawo do uposażenia lub jego wysokość. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do żołnierza zawodowego, który został zwolniony ze stanowiska służbowego albo podlega zwolnieniu ze stanowiska służbowego w przypadkach wymienionych w art. 45 ust. 1 i 2 do czasu objęcia obowiązków na stanowisku służbowym, przeniesienia do rezerwy kadrowej lub dyspozycji albo zwolnienia z zawodowej służby wojskowej (ust. 2). Analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż co do zasady istnieje ścisły związek pomiędzy przyznaniem żołnierzowi zawodowemu dodatku służbowego w określonej wysokości, a sposobem wykonywania przez niego obowiązków i zadań służbowych, wg kryteriów podanych w § 18a ust. 2 rozporządzenia. Dodatek specjalny może być zatem przyznany w niższej wysokości w sytuacji, gdy dochodzi do zmniejszenia zakresu realizacji zadań i efektywności działań żołnierza w ramach tym obowiązków. Jednakże wydając decyzję w przedmiocie przyznania żołnierzowi SKW na kolejny okres wysokości dodatku specjalnego organ orzekający jest obowiązany wziąć pod uwagę przepis gwarancyjny (ochronny) jakim jest art. 89 ust. 1 i 2 wojskowej ustawy pragmatycznej. Zakazuje on bowiem "obniżania" żołnierzowi zawodowemu uposażenia i dodatków o charakterze stałym, który został zwolniony lub podlega zwolnieniu ze stanowiska służbowego w przypadkach wymienionych w art. 45 ust. 1 i 2 (jeżeli wojskowa komisja lekarska orzekła jego niezdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej w określonych jednostkach wojskowych albo na zajmowanym stanowisku służbowym; gdy zlikwidowano zajmowane przez niego stanowisko służbowe; gdy upłynął termin kadencji na stanowisku służbowym; wskutek wymierzenia kary dyscyplinarnej odwołania z zajmowanego stanowiska służbowego; w przypadku udzielenia urlopu wychowawczego w wymiarze dłuższym niż dwanaście miesięcy, zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych; wszczęcia kontrolnego postępowania sprawdzającego, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych). Z akt sprawy wynika, iż pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Dyrektor Inspektoratu SKW w [...] zwrócił się do Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia SKW o oddelegowanie skarżącego do Ekspozytury SKW w [...] do czasu jego przeniesienia do rezerwy kadrowej. W oparciu o ten wniosek Szef SKW rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] skierował skarżącego na okres od [...] kwietnia 2014 r. do [...] lipca 2014 r. do wykonywania zadań służbowych w Ekspozyturze SKW w [...]. Następnie Szef SKW rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], przyjmując za podstawę art. 45 ust. 2 pkt 1 (zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych) zwolnił skarżącego z dniem [...] lipca 2014 r. z zajmowanego stanowiska służbowego. Powyższe wskazuje, iż jeszcze przed wygaśnięciem decyzji przyznającej skarżącemu dodatek specjalny na okres od dnia [...] lipca 2013 r. do [...] czerwca 2014 r. organ SKW przewidywał przeniesienie skarżącego do rezerwy kadrowej MON oraz zwolnienie z zajmowanego stanowiska służbowego z powodu zaistnienia potrzeb Sił Zbrojnych. W sytuacji gdy w art. 89 ust. 2 wojskowej ustawy pragmatycznej, ustawodawca w sposób jednoznaczny uregulował kwestie zachowania dotychczasowej wysokości uposażenia żołnierza zawodowego przewidzianego do zwolnienia z zajmowanego stanowiska z określonych prawem przyczyn, to brak było podstawy do uznania, iż w okresie poprzedzającym to zwolnienie jest możliwe inne niż dotychczas określenie wysokości stałego dodatku do uposażenia. W świetle powyższych rozważań, nieuprawnione jest twierdzenie Szefa SKW, iż decyzja przyznająca skarżącemu dodatek specjalny od dnia [...] lipca 2014 r. do dnia faktycznego zwolnienia ze stanowiska służbowego w SKW na podstawie art. 45 ust. 2 pkt 1 wojskowej ustawy pragmatycznej, tj. [...] grudnia 2014 r. jest decyzją zgodną z prawem. Organ bowiem wydając zaskarżone, jak i poprzedzające je rozstrzygnięcie naruszył powołany wyżej przepis prawa materialnego, co niewątpliwie miało wpływ na końcowy sposób załatwienia sprawy. To z kolei obligowało Sąd do wyeliminowania tych decyzji z obrotu prawnego. Zatem organ będzie obowiązany ponownie rozpoznać sprawę przyznania skarżącemu dodatku służbowego z uwzględnieniem powyżej wyrażonej ceny prawnej Sądu. Na marginesie dodać należy, iż niedopuszczalne jest stosowanie rozstrzygnięcia stricte kasacyjnego w postępowaniu odwoławczym prowadzonym na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozparzenie sprawy. NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 940/05 (publik. LEX nr 275527) wyraził pogląd, iż: "Ten sam organ, który rozpoznał już sprawę, ma możliwość na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy dokonać samokontroli wydanego rozstrzygnięcia. Nie może organ przekazać sobie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.), bowiem przekazać można sprawę tylko innemu organowi. Nie można przekazać sobie sprawy, którą się ten organ zajmuje i którą ma obowiązek rozstrzygnąć decyzją (art. 104 § 1 k.p.a.). Przekazanie sprawy sobie (art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a.) stanowi rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten takiej sytuacji w ogóle nie przewiduje". Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.