II OSK 2843/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] "M." spółki z o.o. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/15 w sprawie ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] "M." spółki z o.o. z siedzibą w N. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania praktyk jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 10 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1274/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] "M." Sp. z o.o. w N. na decyzję Rzecznika Praw Pacjenta z [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie uznania praktyk jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów, oddalił skargę. Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1–4 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.). Zgodnie z tymi przepisami w przypadku wydania przez Rzecznika decyzji o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów nakazuje on jej zaniechanie, a w przypadku zaprzestania stosowania tych praktyk wydaje decyzję o uznaniu praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjentów i stwierdzającą zaniechanie jej stosowania. Decyzji nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Organ może także nałożyć na podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych obowiązek składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania stosowania takich praktyk. Definicję praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjentów zawiera art. 59 ust. 1 ww. ustawy. Zgodnie z jego treścią przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się dwa rodzaje zachowań: 1) bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych oraz 2) stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu zorganizowanie wbrew przepisom o rozwiązywaniu sporów zbiorowych akcji protestacyjnej lub strajku przez organizatora strajku, – mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. Naruszenie zbiorowych praw pacjenta wymaga spełnienia określonych przesłanek: bezprawności, zorganizowanego działania lub zaniechania podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych, mające na celu pozbawienie pacjenta praw lub ich ograniczenie. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z ww. ustawą i innymi ustawami określającymi prawa pacjenta i zobowiązania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z norm określonych we wskazanych przepisach. Dopuszczalne jest przyjęcie, że odpowiedzialność na podstawie przywołanego przepisu zachodzi również w przypadku działania w innym celu i przewidywanie możliwości pozbawienia pacjenta praw lub ich ograniczenia. W świetle powyższego nie jest ważny skutek, tylko sam fakt określonego zachowania, co oznacza, że podjęte zachowania nie muszą w istocie doprowadzić do pozbawienia lub ograniczenia praw pacjenta. W powyższym przepisie chodzi o zapewnienie szczególnej ochrony w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych pacjentom jako zbiorowości, grupie, niezależnie od podstawy prawnej świadczenia zdrowotnego. Aby praktyka została zakwalifikowana jako naruszająca zbiorowe prawa pacjentów, konieczne jest wykazanie, że dochodzi do naruszenia praw nieoznaczonej z góry większej liczby pacjentów. Naruszenie zbiorowych praw pacjentów wymaga powtarzalności zachowania, wskazującej na stałość postępowania. Praktyka określona w art. 59 ust. 1 pkt 1 ma polegać na zachowaniu bezprawnym oraz zorganizowanym. Bezprawność to zachowanie sprzeczne z prawem, zasadami współżycia społecznego lub niedopełnienie obowiązku wynikającego z normy prawnej, orzeczenia sądowego lub zobowiązania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2826/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprawie ustalony przez organ stan faktyczny nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Podstawowy problem sprowadza się do oceny czy ograniczenie pacjentom dostępu do dokumentacji medycznej spowodowane zaprzestaniem udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku zamknięcia w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] "M.", w związku z protestem lekarzy zrzeszonych w Federacji Związków Pracodawców Ochrony Zdrowia Porozumienie Zielonogórskie stanowiło praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta. Stosownie do art. 23 ust. 1 cyt. ustawy, pacjent ma prawo do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych świadczeń zdrowotnych. Jest to prawo pacjenta, który może żądać wglądu, w tym także do baz danych w siedzibie podmiotu udzielającego świadczeń, sporządzenia wyciągów, odpisów lub kopii dokumentacji, wydania oryginału przy spełnieniu określonych warunków. Ponadto w myśl § 78 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz.U. Nr 252, poz.1697 ze zm.) udostępnienie dokumentacji medycznej następuje "bez zbędnej zwłoki". Sąd zgodził się z Rzecznikiem Praw Pacjenta, że zamknięcie [...] "M." w dniach 2 i 5 stycznia 2015 r. w związku z uczestniczeniem w proteście lekarzy rodzinnych ograniczyło sposób składania przez pacjentów wniosków o udostępnienie dokumentacji medycznej jedynie do form pośrednich. Pacjent nie mógł bowiem złożyć takiego wniosku bezpośrednio w przychodni, a zważywszy, że udostępnienie dokumentacji nie jest z reguły czynnością wymagającą skomplikowanych procedur, nie mógł zrealizować swojego prawa "bez zbędnej zwłoki", co w standardowych warunkach może oznaczać niezwłocznie. W ocenie Sądu organ trafnie podkreślił, że realizacja prawa pacjenta do dokumentacji medycznej nie może być w żaden sposób ograniczona bądź utrudniona przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych i to nawet w sytuacji zaprzestania udzielania świadczeń zdrowotnych w wyniku nie zawarcia umowy z Narodowym Funduszem Zdrowia. Fakt uczestniczenia w legalnej akcji protestacyjnej nie zwalniał jednak skarżącej z obowiązku przestrzegania prawa we wskazanym zakresie. Powyższe uwagi odnoszą się także do punktu drugiego zaskarżonej decyzji, w którym uznano, iż podmiot leczniczy ograniczał dostęp do dokumentacji medycznej w ten sposób, że mogła być ona wydana (odpisy, kopie, wypisy) osobie wskazanej przez pacjenta jedynie w formie pisemnego upoważnienia. W § 8 pkt 2 cyt. rozporządzenia przewidziano jedynie, iż w dokumentacji indywidualnej wewnętrznej zamieszcza się lub dołącza do niej oświadczenia pacjenta o upoważnieniu osoby bliskiej do uzyskiwania dokumentacji, ze wskazaniem imienia i nazwiska osoby upoważnionej, albo oświadczenie o braku takiego upoważnienia. Zawarty w wewnętrznym regulaminie przychodni wymóg pisemnego upoważnienia nie tylko, jak twierdzi skarżąca był "niezręcznym sformułowaniem", ale w praktyce powodował ograniczenie w dostępie do dokumentacji medycznej przez osoby, które takiego pisemnego upoważnienia pacjenta nie posiadały. Podsumowując, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, gdyż ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpywał przesłanki określone w art. 59 i 64 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) oddalił skargę. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej – [...] "M." Sp. z o.o. w N. wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach: – naruszenia art. 23 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta oraz § 78 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania przez ich błędną wykładnię, a w efekcie uznanie, iż doszło do ich naruszenia przez skarżącego, – naruszenia art. 59 ust. 1 pkt 1 i art. 64 ust. 1–4 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta przez ich błędną wykładnię a także niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przyjęcie, iż doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjentów przez skarżącego, – naruszenia art. 2 Konstytucji przez jego błędną wykładnię ewentualnie niezastosowanie w sprawie, a w efekcie przyjęcie, iż interpretacja przyjęta przez Rzecznika Praw Pacjenta w zaskarżonej decyzji jest prawidłowa, – naruszenia § 8 pkt 2 rozporządzenia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, w dokumentacji medycznej przez jego niezastosowanie, a w efekcie uznanie, iż skarżący naruszył prawa pacjenta w ten sposób, że wydawał dokumentację medyczną jedynie na podstawie pisemnych upoważnień, – naruszenia, art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, a przez to przyjęcie, iż skarżący naruszył prawa pacjenta w ten sposób, że wydawał dokumentację medyczną jedynie na podstawie pisemnych upoważnień, – naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez niewskazanie w treści uzasadnienia wyroku podstaw prawnych rozstrzygnięcia i ich wyjaśnienia, – naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez Rzecznika Praw Pacjenta art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Pacjenta wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 159 ze zm.), przez praktykę naruszającą zbiorowe prawa pacjentów rozumie się: bezprawne zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych – mające na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie jest zbiorowym prawem pacjentów suma praw indywidualnych. Art. 59 ust. 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta wyznacza przesłanki, których wystąpienie jest kwalifikowane jako naruszające zbiorowe prawa pacjentów. Do praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów należy przyjęcie takich regulacji wewnętrznych, które przez brak jasności zapisów wyłączają realizację gwarantowanych praw pacjentów, w tym podstawowego prawa pacjenta dla ochrony jego życia lub zdrowia przez dostęp do dokumentacji medycznej. Narusza zbiorowe prawa pacjenta zapis Regulaminu Organizacyjnego Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] "M." Sp. z o.o. w N., zapis wyłączający formę ustną upoważnienia. To właśnie wywód w skardze kasacyjnej, że zapis § 27 ust. 2 Regulaminu Organizacyjnego jest niejasny, potwierdza naruszenie zbiorowych praw pacjentów. Wyłączenie udzielenia przez pacjenta lub jego przedstawiciela upoważnienia w formie ustnej w istotny sposób ogranicza zbiorowe prawa pacjentów. Poprawa zapisu przez dopuszczenie formy ustnej upoważnienia z utrwaleniem przez osobę zatrudnioną w formie pisemnej nie stanowi szczególnego obciążenia dla obowiązków organizacyjnych Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] "M." Sp. z o.o. w N. Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia § 8 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2008 r. w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 177 ze zm.), który nie wyłącza złożenia oświadczenia o udostępnieniu dokumentacji medycznej w formie ustnej. Nie można, za zasadny uznać zarzut skargi kasacyjnej rozważania co do strony organizacyjnej udostępnienia dokumentacji medycznej. Jest to kwestia organizacyjna, która jednak podlega ocenie z punktu widzenia realizacji praw pacjentów. Wyłączenie, przez zamknięcie w określonych dniach, Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej – [...] "M." Sp. z o.o. wymagało takich działań organizacyjnych, które gwarantowały dostęp do dokumentacji medycznej. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nie jest zasadny. Nie można wywodzić naruszenia reguł demokratycznego państwa prawnego z dopuszczalności naruszenia elementarnych praw człowieka – prawa do ochrony życia i zdrowia. Trudności organizacyjne nie stanowią wartości, która ma pierwszeństwo przed ochroną elementarnych praw człowieka. W § 78 ust. 1 powołanego rozporządzenia w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania, nakazuje się udostępnienie dokumentacji bez zbędnej zwłoki. Zaprzestanie działalności w określonych dniach, bez zabezpieczenia dostępu do dokumentacji medycznej naruszyło zbiorowe prawa pacjentów. Nie są w związku z tym zasadne zarzuty naruszenia art. 141 § 4, art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Stan faktyczny nie został w skardze kasacyjnej podważony co do zapisów Regulaminu Organizacyjnego i możliwości dostępu do dokumentacji medycznej we wskazanym okresie. Należy podkreślić, że znaczenie ma przyjęty zapis Regulaminu, a nie poszczególne zdarzenia, przez wydanie dokumentacji medycznej na podstawie ustnego upoważnienia. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.