III SA/Gd 430/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie oddala skargę. W dniu 4 kwietnia 2012 r. do Urzędu Miasta G. wpłynął wniosek Prokuratora Rejonowego w G. o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie skierowania J. D. na badania lekarskie celem stwierdzenia przeciwskazań lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami mechanicznymi. Podstawą do złożenia wniosku była sporządzona w 2012 r. opinia sądowo-psychiatryczna. Na polecenie Prokuratury Rejonowej w G. biegli psychiatrzy przeprowadzili badanie sądowo-psychiatryczne i somatyczne J. D., podejrzanego o czyn z art. 286 par. 1 KK. Badanie było przeprowadzone przez dwóch biegłych psychiatrów, którzy wskazali w opinii, że zgodnie rozpoznają u badanego rozpoczynający się dyskretny zespół psychoorganiczny o mieszanej etiologii alkoholowo-naczyniowej. W konsekwencji Prezydent Miasta G. w kwietniu 2012 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Decyzją z dnia 29 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami wydał skierował J. D. na badania lekarskie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło stanowisko organu I instancji, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy i decyzją z dnia 28 kwietnia 2014 r. utrzymało w mocy zaskarżoną przez J. D. decyzję Prezydenta Miasta G.. Wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. w sprawie o sygn. akt III SA/GD 434/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił obie ww. decyzje, ustalając, że zostały one wydane z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W ocenie składu orzekającego J. D. bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przez organem pierwszej instancji. Sąd Rejonowy uwzględnił bowiem wniosek Prezydenta Miasta G. i postanowieniem z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt [...] ustanowił dla nieobecnego J. D. kuratora celem reprezentacji ww. w postępowaniu w zakresie skierowania na badania lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Postanowienie to zostało jednak zmienione przez Sąd Okręgowy, w ten sposób, że wniosek o ustanowienie kuratora dla nieobecnego J. D. został oddalony. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygnatura akt [...] Sąd Okręgowy wskazał, że ustanowienie kuratora dla J. D. jako osoby nieznanej z miejsca pobytu było niezasadne i przedwczesne. Uchylenie decyzji przez Sąd administracyjny spowodowało konieczność ponownego rozpoznania sprawy. W zawartych w wyroku wytycznych co do dalszego postępowania w sprawie, Sąd nakazał organom wzięcie pod uwagę oceny prawnej dotyczącej naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Decyzją z dnia 29 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta G. na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne w omawianej sprawie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe skoro Sąd wskazał, że ustalenie organu, że istnieją zastrzeżenia do co stanu zdrowia ww. wydaje się zupełnie nieprzekonywujące. Odwołanie od ww. decyzji wniósł Prokurator, wskazując na konieczność skierowania J. D. na badania lekarskie z uwagi na nasuwające się zastrzeżenia do stanu zdrowia w celu stwierdzenia przeciwwskazań lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. W ocenie Prokuratora organ niewłaściwie zinterpretował zawarte w wyroku stanowisko Sądu. Wątpliwości co do stanu zdrowia kierowcy może zasygnalizować prokurator, czyniąc to na podstawie sporządzonej w sprawach karnych przez dwóch biegłych psychiatrów opinii dotyczącej stanu zdrowia kierowcy zaś organ administracji publicznej w ramach postępowania administracyjnego przeprowadza czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy i - w przypadku, gdy wydaje się on nieprzekonywujący, weryfikuje materiał dowodowy. Zgodnie z poglądem, wyrażonym m.in. w uzasadnieniu do wyroku WSA w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 430/09, przepis kierujący na badania lekarskie winien mieć zastosowanie niezależnie od ustalenia czy powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy nastąpiło w bezpośrednim związku z prowadzeniem pojazdu czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje, uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez kierowcę wymaganego do prowadzenia pojazdów stanu zdrowia, mają źródło w innych okolicznościach. Decyzją z dnia 23 marca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 2 w zw. art. 7 i art. 77 Kpa uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kolegium uwzględniło odwołanie Prokuratora i stwierdziło, że stanowisko organu I instancji jest wadliwe. W wiążącym w sprawie wyroku Sąd wskazał bowiem, że opinia sądowo-psychiatryczna - będąca głównym dowodem w sprawie - jest niewystarczająca. W związku z powyższym organ był zobowiązany uzupełnić zebrany w sprawie materiał dowodowy i w ramach toczącego się postępowania ustalić, czy istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, szczególnie, że przepisy oraz orzecznictwo sądów wskazują, że organ jest uprawniony także do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej kierowcy. W skardze skierowanej do tut. Sądu J. D. wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego - w tym zwłaszcza przepisów ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami oraz naruszenie przepisów postępowania - w tym art. 183 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał, że sprawa została już wcześniej rozstrzygnięta przez Sąd, który dokonał oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego na korzyść skarżącego tj. uznał, że materiał ten nie daje podstaw do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Obecnie nie ma zatem żadnych podstaw do tego, aby szukać ewentualnych innych przyczyn skierowania na badania, które nie były znane organowi w chwili wydawania decyzji. Skarżący skrytykował pogląd, że organ zobowiązany jest szukać na życzenie Prokuratora ewentualnych podstaw do skierowania obywatela na badania lekarskie, w sytuacji, gdy żadna z takich podstaw nie jest temu organowi znana. Jeżeli strony nie zgadzały się z poprzednim wyrokiem Sądu, miały prawo wnieść skargę kasacyjną, czego nie uczyniły. W ocenie skarżącego nie istnieją żadne przesłanki do dalszego prowadzenia sprawy, która została już prawomocnie osądzona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga J. D. nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem kontroli sądowej w przedmiotowej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 23 marca 2015 r., uchylająca decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania i przekazująca sprawę skierowania J. D. na badania lekarskie do ponownego rozpoznania. Postępowanie w sprawie skierowania skarżącego na badania lekarskie zainicjował wniosek z 2012 r. Pomimo upływu ponad 3 lat, ta istotna z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu drogowego kwestia nie została jak dotąd prawidłowo rozstrzygnięta przez organy administracji i jest nagląca. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 23 marca 2015 nakazująca organowi I instancji ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Mając na uwadze opisany wyżej przebieg postępowania w sprawie, istotne jest, że skierowane do organów wytyczne, zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dn.4 września 2014 r. sygn. III SA/Gd 434/14, ograniczono do wskazania, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy wezmą pod uwagę dokonaną przez Sąd ocenę prawną dotyczącą art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. J. D. bez własnej winy nie brał bowiem udziału w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją Prezydenta Miasta G. z dnia 29 sierpnia 2013 r. Jedynym powodem uchylenia niekorzystnych dla skarżącego rozstrzygnięć była zatem okoliczność natury proceduralnej, a nie merytorycznej. Nie jest więc tak, jak zostało podniesione w skardze, że kwestia zasadności skierowania skarżącego na badania lekarskie została już "prawomocnie osądzona". Kwestia oceny, czy skarżący powinien zostać skierowany na badania lekarskie pozostaje otwarta. Wiążące organ wytyczne co do dalszego postępowania w tej sprawie, zostaną udzielone przez Sąd w trybie art. 153 p.p.s.a. w końcowej części niniejszego uzasadnienia. Wykonując wyrok tut .Sądu z dnia 4 września 2014 r. sygn. III SA/Gd 434/14, organy zapewniły skarżącemu czynny udział w postępowaniu. Organ I instancji błędnie jednak uznał, że na skutek w/w wyroku sprawa skierowania skarżącego na badanie lekarskie stała się bezprzedmiotowa. Uzasadniając decyzję o umorzeniu organ nie przedstawił własnego stanowiska w sprawie i jednocześnie - sprzecznie ze stanem prawnym i faktycznym - przyjął, że w wyroku Sądu z dnia 4 września 2014 r. jednoznacznie przesądzono o braku podstaw do skierowania skarżącego na badania lekarskie. Jak wskazano wyżej, Sąd jak dotąd nie udzielił organom wiążących wytycznych w tej kwestii, nakazując naprawić stwierdzone w postępowaniu błędy natury procesowej przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy. Opisane wyżej naruszenie przez Prezydenta Miasta G. art. 105 § 1 Kpa uprawniało organ odwoławczy do uchylenia decyzji w trybie art. 138 § 2 Kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Niewątpliwie bowiem wniosek Prokuratora z 2012 r. powinien zostać wreszcie merytorycznie rozpoznany w oparciu o przeprowadzone rzetelnie postępowanie wyjaśniające. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że dla przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie nie jest jednak ani potrzebne, ani dozwolone dalsze poszukiwanie dowodów w zakresie obecnego stanu zdrowia skarżącego. Drobiazgowe weryfikowanie stanu zdrowia J. D. przed skierowaniem na badania lekarskie przeczy logice oraz zasadzie ekonomiki postępowania, nie jest także niezbędne dla stwierdzenia wystąpienia przesłanek warunkujących wydanie decyzji o skierowaniu na badania. Dotychczas zebrany w sprawie materiał dowodowy jest w tym zakresie wystarczający. Wniosek o skierowanie na badania został złożony w związku z nasuwającymi się zastrzeżeniami prokuratora co do stanu zdrowia skarżącego, a samo wydanie decyzji administracyjnej o skierowaniu na badania, nie przesądza kwestii faktycznego istnienia przeciwskazań do kierowania pojazdami mechanicznymi. Rzeczą organów przy ponownym rozpoznaniu sprawy jest zatem dokonanie oceny wniosku prokuratora i dołączonej do akt opinii sądowo-psychiatrycznej i na tej podstawie ustalenie, czy stan faktyczny przedmiotowej sprawy wypełnia przesłanki skierowania na badanie lekarskie wynikające z przepisów prawa. Jako podstawę prawną decyzji organy mają obowiązek przyjąć stan prawny obowiązujący w chwili jej wydania. Obecnie kwestia skierowania kierowcy na badania lekarskie jest regulowana w ustawie z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz.U.2011.30.151). Na mocy art. 125 pkt 10 lit. j) tej ustawy, art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym został uchylony z dniem 19 stycznia 2013 r. Zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalania istnienia lub braku przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami podlega m.in. osoba posiadająca prawo jazdy, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia. W tym przypadku badanie przeprowadza się na podstawie skierowania. Jednocześnie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit b cyt. ustawy stanowi, że starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badanie lekarskie jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Starosta (a w przypadku miast na prawach powiatu – prezydent miasta) wydaje w tym przypadku decyzję z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit a). Prokurator nie jest w tym przypadku organem posiadającym specjalne uprawnienia skutkujące obowiązkiem wydania skierowania na badania. Niewątpliwie jednak może zasygnalizować zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, czyniąc to na podstawie opinii sporządzonej w postępowaniu karnym przez dwóch biegłych psychiatrów. Wystąpienie przez prokuratora z wnioskiem o skierowanie na badania nie przesądza zatem automatycznie o konieczności wydania decyzji przez organ. Z przytoczonych przepisów ustawy o kierujących pojazdami wynika bowiem, że wniosek o skierowanie kierowcy na badania lekarskie - który może być skierowany do organu przez różne podmioty - nie jest dla organu wiążący. Zawsze powinien zostać poddany ocenie. O tym, czy zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy są uzasadnione, może w tym przypadku przesądzać już sama ranga i cele realizowane przez podmiot, który złożył wniosek o skierowanie na badania. To zaś, czy zastrzeżenia te są także poważne, powinno być rozstrzygane przy uwzględnieniu treści opinii sądowo-psychiatrycznej, tj. biorąc pod uwagę jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia psychicznego skarżącego zostały rozpoznane przez biegłych psychiatrów. Stan zdrowia kierowcy należy bowiem z pewnością uznać za budzący wątpliwości, jeżeli jako taki jest postrzegany przez uprawnionego lekarza. W przypadku skarżącego stwierdzono zespół psychoorganiczny o mieszanej etiologii alkoholowo-naczyniowej. Sąd podziela jednocześnie stanowisko, że przepis kierujący na badania lekarskie może mieć zastosowanie niezależnie od ustalenia, czy powstanie zastrzeżeń co do stanu zdrowia nastąpiło w bezpośrednim związku z prowadzeniem pojazdu, czy też uzyskane przez organ wiarygodne informacje uprawdopodabniające pośrednio wątpliwości co do posiadania przez kierowcę wymaganego do prowadzenia pojazdów stanu zdrowia, mają źródło w innych okolicznościach. Niezbędnym warunkiem uzyskania prawa jazdy i posiadania tego uprawnienia jest odpowiedni stan zdrowia kierowcy. Obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego i wykazania, dlaczego daną sytuację uważa za przypadek nasuwający zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, ciąży na organie wydającym decyzję. Reasumując, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, na podstawie już zebranych w sprawie dowodów, organ ustali, czy treść i waga informacji zawartych we wniosku prokuratora oraz przedłożonej opinii sądowo psychiatrycznej przemawia za uznaniem, że w przypadku J. D. istnieją zarówno uzasadnione, jak i poważne zastrzeżenia co do stanu jego zdrowia. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.