II OZ 1215/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S., M. S. i E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 500/15 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie ze skargi J. S., M. S. i E. S. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej postanawia: oddalić zażalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 500/15 odmówił J. S., M. S. i E. S. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie z ich skargi na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją z dnia 30 czerwca 2015 r., na skutek odwołania J. S., Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. w części dotyczącej punktu I. Zatwierdzenia Projektu budowlanego i zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz orzekł w tym zakresie zatwierdzając projekt budowlany i zezwalając na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa odcinka ulicy [...] w G.", zlokalizowana na działkach o następujących numerach ewid. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], kategoria obiektu budowlanego XXV. Pozostałe elementy decyzji pozostawiono bez zmian. Decyzje podjęte zostały na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) - zwanej dalej "specustawą drogową". Decyzji Prezydenta Miasta Gdyni nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W skardze na opisaną decyzję Wojewody Pomorskiego zawarty został wniosek o wstrzymanie jej wykonania oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. Wniosek uzasadniono możliwością powstania nieodwracalnych zmian i szkód, w sferze własnościowej i cywilnoprawnej (zniszczenie upraw i roślinności – ogródka przydomowego, na którym planowana jest inwestycja). Wskazano również na prawo strony do kontroli legalności zaskarżonej decyzji przez niezawisły Sąd oraz pogarszający się stan zdrowia M. S.(pisma z dnia 28 sierpnia 2015 r. i z dnia 1 września 2015 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, powołując się na treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "P.p.s.a.", odmówił J. S., M. S. i E. S. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] marca 2015 r. W ocenie Sądu udzielenie skarżącym tymczasowej ochrony byłoby istotnym zaburzeniem procesu inwestycyjnego drogowego i jednocześnie w sposób rażący naruszałoby interes społeczny i gospodarczy, które przemawiają za szybką i sprawną realizacją przedsięwzięć przewidzianych specustawą drogową. Sąd zauważył, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma charakteru obligatoryjnego, sąd może odmówić wstrzymania wykonania w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki wymienione w art. 61 § 3 P.p.s.a., jak i wówczas, gdy uwzględnieniu wniosku sprzeciwia się interes społeczny, a udzielenie stronie ochrony tymczasowej spowodowałoby zagrożenie interesu publicznego, o którego realizację chodzi w niniejszej sprawie. Akcentowane we wniosku kwestie odnoszące się do ochrony prawa własności nie mogą być podstawą wstrzymania wówczas, gdy istnieje konieczność ograniczenia wykonywania prawa własności (w tym przypadku wynikająca ze specustawy drogowej). Podkreślono nadto, że wynikłe z wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji dróg publicznych. Odszkodowanie przewidziane za przejście nieruchomości na własność m.in. Skarbu Państwa (w tym przypadku gminy, uwaga sądu), wskazuje, że wykonanie zaskarżonej decyzji nie prowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, co jest jednym z warunków ochrony tymczasowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosły J. S., M. S. i E. S., zarzucając mu: - naruszenie art. 61 § 1 i 3 P.p.s.a. przez uznanie, że nie istnieją przesłanki wstrzymania wykonania decyzji - nie rozpoznanie wniosku na płaszczyźnie przesłanki wstrzymania jaką jest "nieodwracalnych skutek" i nie odniesienia się w tym zakresie do wniosku z naruszeniem zasad sporządzania pisemnych uzasadnień orzeczeń, - błąd w ustaleniach Sądu co do tego, że brak wstrzymania nie spowoduje nieodwracalnych skutków i szkód, - aprioryczne założenie, że sprawa winna być rozpoznana na podstawie ustawy o z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - co jest kwestionowane w skardze - oraz przyjęcie, że zastosowanie winien mieć art. 18 tejże ustawy w wypadku konieczności naprawienia szkód - skoro, gdyby uwzględniono skargę - przepis ten nie będzie mógł mieć zastosowania W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie wniosku o wstrzymanie; ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżanego aktu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Przesłanki w postaci wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa we wskazanym przepisie należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie na skutek uwzględnienia skargi akt ten zostanie wzruszony. O takim potencjalnym niebezpieczeństwie jest mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. i z tą sytuacją należy wiązać możliwość wyrządzenia szkody lub trudnych do odwrócenia skutków. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że wykonanie kontrolowanego aktu faktycznie spowoduje znaczną szkodę lub powstanie trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek J. S., M. S. i E. S. nie został poparty żadnymi szczególnymi okolicznościami, które mogłyby uzasadnić wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w sprawie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Niewątpliwie w wyniku wykonania zaskarżonego aktu dojdzie do władczej ingerencji władzy publicznej w zakres przysługującego stronie dotychczas prawa własności jej nieruchomości. Okoliczność ta nie jest jednak przesądzająca o wstrzymaniu wykonania wskazanych decyzji. Skarżące powinny mieć na względzie, że w przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji zostały wydane m.in. na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Specyfika uregulowań ustawowych wyraża się głównie w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowania nimi przez inwestora na cele budowy drogi. Wydanie decyzji na podstawie rzeczonej ustawy nie wyłącza co do zasady możliwości wstrzymania wykonania tejże decyzji. Jednakże regulacje zawarte w ustawie istotnie ograniczają możliwość udzielenia ochrony tymczasowej poprzez bardziej restrykcyjną ocenę sytuacji strony w takim przypadku (por. postanowienia NSA: z dnia 18 grudnia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 1356/14, z dnia 31 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II OZ 42/13, [w:] CBOSA). W omawianym akcie prawnym, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, interesowi społecznemu i gospodarczemu przyznano prymat nad słusznym interesem strony z uwagi na konieczność zapewnienia szybkiej i skutecznej budowy dróg publicznych. Odnosząc się do twierdzeń wnioskodawczyń, które powołują się na znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki polegające w istocie na ingerencji w prawo własności nieruchomości skarżących w związku z realizacją przedmiotowej inwestycji, wyjaśnić należy, że są to zwykłe następstwa wykonania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, które mogą się wiązać m.in. z wywłaszczeniem, za odszkodowaniem, części nieruchomości - co wynika wprost z przepisów wskazanej ustawy. Dlatego też z samej istoty wywłaszczenia nie można upatrywać negatywnych skutków lub niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody, tym bardziej, że stronie przysługuje odszkodowanie, stanowiące rekompensatę za wywłaszczoną nieruchomość i chroniące interesy jej dotychczasowego właściciela. Należy dodatkowo podkreślić, że zagwarantowanie prawa własności nie oznacza, że jest ono nienaruszalne. Już chociażby z art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może dojść na naruszenia prawa własności, a nawet jego pozbawienia w drodze wywłaszczenia. Mogą bowiem zaistnieć sytuacje, w których niezbędne jest ograniczenie lub pozbawienie tego prawa, co jednak z mocy prawa podlega odszkodowaniu – w okolicznościach niniejszej sprawy zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej, natomiast wynikłe z wykonania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej szkody podlegają uwzględnieniu w trybie art. 18 tej ustawy. Podnoszona zaś przez skarżące kwestia wadliwego wydania w sprawie decyzji na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zmierza w istocie do merytorycznej analizy zasadności skargi, w związku z czym nie może być przedmiotem oceny na etapie rozpoznania wniosku o wstrzymanie (w innym wypadku mogłoby dojść do przedsądu). Z tych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu.