I OSK 29/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński, Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 999/15 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz B. S. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 11 września 2015 r. (sygn. akt IV SA/Wa 999/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę B. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie fatycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji, polegającej na budowie drogi ekspresowej wraz z infrastrukturą, a która to decyzja objęła m. in. nieruchomość, stanowiącą własność: B. S., Z. S., P. S. oraz T. S., położoną w gminie Z. w powiecie [...] i oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]. Z uwagi zaś na fakt, że na skutek wejścia w życie w/w decyzji opisana na wstępie nieruchomość - stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (jedn. tekst Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.), dalej: "specustawa drogowa" - stała się własnością Skarbu Państwa, decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], Wojewoda [...] ustalił na rzecz: B. S., Z. S., P. S. i T. S. odszkodowanie w łącznej kwocie 186.108 zł, zobowiązując jednocześnie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna. Rozpoznając natomiast sprawę w trybie instancji, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W motywach rozstrzygnięcia Minister wyjaśnił, że - zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej - wysokość odszkodowania, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W związku z tym, organ wskazał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie, z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, przedmiotowej nieruchomości, stanowił w tym wypadku operat szacunkowy, sporządzony na zlecenie organu przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. w dniu [...] stycznia 2013 r., uaktualniony klauzulą z dnia 11 lutego 2014 r. W operacie tym zaś biegły ustalił, iż nieruchomość niezabudowana, oznaczona jako działka nr [...] była wykorzystywana na cele rolnicze, choć znajdowała się na obszarze zabudowanym, w pewnym oddaleniu od centrum miejscowości. Wyceniana nieruchomość posiadała bezpośredni dostęp do drogi publicznej a jej powierzchnia była zasadniczo wyrównana. Na gruncie brak było przy tym wieloletnich nasadzeń roślinnych bowiem znajdował się na niej zasiew owsa, którego plon został przez właściciela zebrany. Nadto autor operatu szacunkowego ustalił, iż w/w nieruchomość - zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Z. - położona była na terenie oznaczonym symbolem [...] - korytarz projektowanej autostrady [...] (drogi ekspresowej) w wariantach oraz MZ - tereny zabudowane i do uzupełnienia w lukach. Biegły oszacował zatem wartość gruntu w podejściu porównawczym i metodą porównywania parami, biorąc do analizy 3 nieruchomości z rynku nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod komunikację, a podobnych do przedmiotu wyceny. Przyjął, że w badanym okresie na obszarze rynku lokalnego ceny jednostkowe nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, przeznaczonych pod komunikację, kształtowały się w przedziale od 11,11 do 18,25 zł/m2. Średnia cena jednostkowa tych nieruchomości wynosiła więc 14,24 zł/m2. Szacując wartość gruntu, autor operatu szacunkowego określił też cechy rynkowe, które – jego zdaniem - miały wpływ na wartość nieruchomości na badanym rynku oraz przyznał im odpowiednie wagi. Wśród tych cech biegły wyróżnił: lokalizację – przypisując jej wagę 25%, otoczenie – waga 30%, dostęp – waga 20%, możliwość wykorzystania, potencjał – waga 25%. Minister, dokonując oceny powyższego operatu szacunkowego, stwierdził, że został on sporządzony zgodnie z przepisami wykonawczymi do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a tym samym, że operat ten nie zawierał nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby ich wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Organ podkreślił bowiem, że biegły – stosownie do art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami - uwzględnił kwestie podobieństwa nieruchomości wycenianej oraz nieruchomości porównawczych, odnotowanych na analizowanym rynku, ustalił i uwzględnił cechy wpływające na wartość nieruchomości na danym rynku transakcyjnym. Dobór zaś tych cech oraz samych transakcji porównawczych jest pozostawiony rzeczoznawcy majątkowemu, który musi jedynie właściwie swoje stanowisko uzasadnić. Podobnie też wybór metody szacowania nieruchomości, dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy także do rzeczoznawcy majątkowego. Z tej przyczyny – zdaniem Ministra - w sytuacji, w której biegły uznał, że nieruchomości z rynku powiatu [...], [...] i [...] najlepiej odzwierciedlały wartość szacowanej nieruchomości oraz, że liczba 3 nieruchomości porównawczych była liczbą wystarczającą, to nie było podstaw do podważenia ustaleń biegłego w tym zakresie, tym bardziej że wszelkie różnice w nieruchomościach porównawczych zostały skorygowane odpowiednimi poprawkami kwotowymi. Odnosząc się do zarzutów, zawartych w odwołaniu, a dotyczących dostępności mediów na działce [...], Minister zauważył, że na wycenianej działce były dostępne tylko woda i elektryczność. Powołując się zaś na wyjaśnienia biegłego, zawarte w piśmie z dnia 23 września 2013 r., z których wynikało, że z uwagi na ściśle określony sposób ustalania wysokości odszkodowania, polegający na ujmowaniu nieruchomości wywłaszczonej jako samodzielnego podmiotu obrotu rynkowego, organ stwierdził, iż nie można było przypisywać faktowi uzbrojenia działki [...] czy innym działkom sąsiednim dużego znaczenia dla gruntu wycenianego a zatem zarzut niedoszacowania przedmiotowej nieruchomości nie zasługiwał na uwzględnienie. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. B. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając organowi oparcie decyzji na nierzetelnej bo wydanej w oparciu o błędne wskaźniki i ustalenia opinii rzeczoznawcy majątkowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca m in. twierdziła, że rzeczoznawca przyjął do porównania nieruchomości z obszarów oddalonych nawet o 100 km od P., nie wskazując jednocześnie jakie występują tendencje i proporcje cenowe pomiędzy gruntami o innym przeznaczeniu na danym rynku, a więc nie wykazał, czy rzeczywiście rynki te były porównywalne. Zakwestionowała również podobieństwo nieruchomości przyjętych do porównań, wskazując że dwie z wybranych działek nie posiadały dostępu do mediów, a nadto ich powierzchnia odbiegała znacznie od działki wycenianej. Skarżąca wskazała również, że rzeczoznawca ustalił wartość 1m2 wycenianej działki na kwotę 16,03 zł, podczas, gdy GDDKiA wyceniała wartość jej 1m2 na kwotę 30,52 zł, a rzeczoznawca majątkowy, sporządzający wycenę na zlecenie skarżącej, wycenił wartość 1 m2 przedmiotowej nieruchomości na kwotę 33,62 zł. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna. Zdaniem Sądu, nie można było skutecznie zarzucić organom orzekającym w przedmiotowej sprawie, iż naruszyły obowiązujące przepisy prawa materialnego lub procesowego. Sąd podzielił bowiem stanowisko organów obu instancji, że operat szacunkowy z dnia 4 stycznia 2013 r. był prawidłowy a zatem mógł stanowić podstawę dla decyzji odszkodowawczej. W szczególności, Sąd wskazał, że biegły prawidłowo określił przedmiot wyceny (działka nr [...]), funkcje w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (położenie na terenie oznaczonym symbolem [...] – korytarz projektowanej autostrady [...] - drogi ekspresowej w wariantach oraz MZ – tereny zabudowane i do uzupełnienia w lukach) oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatu wynikało zaś, że rzeczoznawca majątkowy sporządził wycenę, mając na uwadze treść przepisu art. 18 specustawy drogowej, tj. przyjął stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia [...] września 2011 r. Analizą objął natomiast ceny nieruchomości za okres grudzień 2008 – styczeń 2013 a wobec tego, że na rynku nieruchomości odnotowano transakcje gruntami niezabudowanymi o przeznaczeniu "Komunikacja", prawidłowo też wycenił przedmiotową działkę, w oparciu o przepisy § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), biorąc pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości drogowych i przyjmując wartość wycenianej działki jako iloczyn wartości 1m2 jej powierzchni. Z treści operatu szacunkowego – jak wywodził Sąd - wynikało także, iż biegły, mając na uwadze art. 152 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, określił wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, szacując nieruchomość poprzez wybranie z (cyt.): "rynku lokalnego miasta 3 transakcje umów kupna – sprzedaży nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, tj. dotyczących nabycia gruntów pod budowę nowych lub poszerzenie dróg istniejących o cenach jednostkowych od 12,47 zł za 1 m² do 18,25 zł za 1 m² (str. 13 i 14 operatu), o cechach rynkowych najbardziej zbliżonych, podobnych do cech nieruchomości wycenianej pod względem lokalizacji, otoczenia, dostępu do drogi publicznej oraz możliwości wykorzystania". W tym miejscu Sąd, powołując się na art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyjaśnił przy tym pojęcie znaczeniowe nieruchomości podobnej i - odnosząc je do rozpoznawanego stanu faktycznego - stwierdził, że biegły określił i uwzględnił w wycenie najważniejsze cechy nieruchomości oraz ich procentowy udział wpływający na wartość szacowanego gruntu (lokalizacja, otoczenie, dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania i potencjał), a następnie, po określeniu procentowym wagi poszczególnych cech i określeniu wartości współczynników korygujących, przyjął wartość 1 m2 wycenianego gruntu na kwotę 16,03 za 1 m2. Jednocześnie Sąd nadmienił, iż operat szacunkowy był jednym z dowodów w sprawie bo tak jak każdy dowód, podlegał ocenie przez organ administracji, stosownie do postanowień art. 77 i 80 k.p.a. a zatem w myśl tych przepisów, organ administracji rozpoznając sprawę miał prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Rzeczą organów był również niewątpliwie ocena operatu szacunkowego pod kątem spełnienia określonych warunków formalnych (tzn. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierały wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierały niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby posiadały wartość dowodową). Natomiast ani organy, ani sądy – jak kontynuował Sąd - nie były uprawnione do oceny operatu szacunkowego w zakresie wiadomości specjalnych, w tym metodyki szacowania nieruchomości, o ile ich wybór został przez rzeczoznawcę należycie uzasadniony. Zdaniem Sądu, w sytuacji zaś (cyt.): "gdy dokonana przez organ ocena operatu szacunkowego budzi wątpliwości co do jego wiarygodności w zakresie wiadomości specjalnych zawartych w operacie szacunkowym, organ ten powinien zlecić przeprowadzenie z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n. (czyli powinien zlecić ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych)". W rezultacie Sąd uznał, że przedstawiona wyżej wycena była prawidłowa - w rozumieniu art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - i zawierała informacje, o których mowa w § 55, jak również elementy wymienione w § 56 oraz § 57 ust. 1 w/w rozporządzenia, a zatem mogła być wykorzystana zarówno przez Wojewodę [...] jak i Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jako dowód z opinii biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w skardze, Sąd zauważył, że - w świetle treści przepisu § 36 ust. 4 w/w rozporządzenia - należało przyjąć, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a taka sytuacja występowała w niniejszej sprawie, było porównanie transakcji nieruchomości drogowych. Zgodnie bowiem z treścią powyższego przepisu, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba, że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis § 36 ust. 4 wskazuje zatem, że przy braku transakcji nieruchomościami drogowymi należy przyjąć wartość rynkową, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, co jednak nie ma zastosowania, gdy (cyt.) " dane z lokalnego rynku nieruchomości (ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi) są wystarczające do określania wartości nieruchomości". W związku z tym, jak wywodził Sąd, tylko brak wystarczających danych, odnoszących się do tego typu transakcji umożliwiał odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Taka zaś sytuacja w tej sprawie – zdaniem Sądu – nie zachodziła, gdyż z samego operatu szacunkowego wynikało, iż (cyt.): "na terenie powiatu [...] i powiatów sąsiednich odnotowano transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod komunikację", a co wskazywało na możliwość ustalania wartości wycenianej nieruchomości w oparciu o ceny nieruchomości drogowych. W ocenie Sądu, również - w kontekście definicji legalnej nieruchomości podobnej - rozbieżność w wielkości nieruchomości o przeznaczeniu drogowym nie pozwalała na przyjęcie, iż nie stanowiły one nieruchomości podobnych, o ile były porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie była bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. W przypadku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym wielkość nie stanowiła zaś cechy wpływającej na jej wartość, a tylko inne cechy wpływające na wartość nieruchomości mieściły się w zakresie pojęcia porównywalności, o jakim mowa w definicji nieruchomości podobnej. Zatem z powyższych względów, zdaniem Sądu, nie zasługiwał na uwzględnienie argument skarżącej, dotyczący braku podobieństwa nieruchomości wziętych do porównań, z uwagi na dużą rozbieżność w powierzchniach tychże nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej. Odnosząc się natomiast do zakwestionowania przez skarżącą prawidłowości samego operatu, Sąd podkreślił, że strona w toku całego postępowania odszkodowawczego nie uprawdopodobniła kontroperatem zasadności tego rodzaju zarzutu. Dopiero na etapie postępowania sądowego przedstawiła kontrwycenę, z której wysnuwała wnioski o nieprawidłowości operatu sporządzonego na zlecenie organów. Odpowiadając zatem na taki zarzut, Sąd wyjaśnił, że ocena zgodności z prawem kontrolowanego przez sąd administracyjny aktu, dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania tego aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego a zatem dowody, które pojawiły się dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego, nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieprawidłowości aktu wydanego w stanie faktycznym, któremu ten dowód nie był znany. W związku z tym Sąd zaznaczył, że sąd administracyjny – jak to wynika to z art. 133 § 1 p.p.s.a. – orzeka na podstawie akt sprawy i tylko wyjątkowo, o ile zachodzą przesłanki z art. 106 § 3 p.p.s.a, może przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów a którym to dowodem nie jest dowód z opinii biegłego. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. S. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, w postaci art. 151 - 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774) - przez błędne przyjęcie, że operat szacunkowy A. I. z m-ca stycznia 2013 r. oparty na cechach i cenach nieruchomości odległych o 100 km od P., został rzetelnie sporządzony, mimo pominięcia cen za nieruchomości położone w odległości 10 - 20 km od P., np. Ł., D.; 2) przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawcy, to jest: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. - poprzez odmówienie oceny i rzetelności twierdzeń zawartych w operacie szacunkowym inż. E. D. i nie uznania go za materiał dowodowy w sprawie, b) art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez jedynie wzmiankowane omówienie zarzutów zawartych w skardze z dnia 25.02.2015 r., bez wyjaśnienia, z jakich powodów zarzuty te nie zostały uwzględnione. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. z 2017, poz. 1369), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te oparto na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego (art. 151 - 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - Dz. U. z 2015 r. poz.1774, dalej: “u.g.n.") i istotnym naruszeniu przepisów postępowania ( art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.), przy czym część z zarzutów procesowych okazała sie uzasadniona. Rozpoznawana sprawa dotyczyła ustalenia odszkodowania za nieruchomość, oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], która była położona w gminie Z. w powiecie [...] i została objęta decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie drogi ekspresowej wraz z infrastrukturą. Ustalając zaś odszkodowanie, należne z tytułu przejęcia w/w nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, Wojewoda [...], posiłkując się dowodem z opinii rzeczoznawcy majątkowego – A. I., określił je na kwotę 186.108 zł, a decyzja organu wojewódzkiego została utrzymana w mocy, zaskarżoną do Sądu Wojewódzkiego decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. Oddalając skargę na powyższą decyzję Ministra, Sąd Wojewódzki zasadnie wprawdzie odmówił przeprowadzenia dowodu z kontroperatu szacunkowego, sporządzonego na zlecenie skarżącej już po wydaniu zaskarżonej decyzji, gdyż – co do zasady - w postępowaniu sądowoadministracyjnym istnieje możliwość przeprowadzenia (jako dowodu uzupełniającego) tylko dowodu z dokumentu a takiego charakteru nie ma dowód z opinii biegłego, tym niemniej należało uznać, że zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a. Zasadnie bowiem skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten nie odniósł się do wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii. W skardze do Sądu, skarżąca podnosiła m. in., że wycena sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego – A. I. nie była prawidłowa, gdyż biegły ten ustalił wartość 1m2 wycenianej działki na kwotę 16,03 zł, podczas, gdy GDDKiA wyceniała wartość jej 1m2 na kwotę aż 30,52 zł. Zatem różnica pomiędzy szacunkiem, dokonanym przez inwestora a wyceną sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego, wynosiła w tym wypadku prawie dwukrotną wysokość kwoty wyliczonej przez biegłego. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki kwestię tę natomiast całkowicie pominął i w ogóle się do niej nie odniósł. Analogiczna sytuacja zachodziła w stosunku do innego, podnoszonego przez skarżącą w skardze do Sądu Wojewódzkiego zarzutu, a polegającego na tym, że rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównania nieruchomości z obszarów oddalonych nawet o 100 km od P., a co - zdaniem skarżącej – poddawało w wątpliwość rzetelność sporządzonej wyceny. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku również i ta kwestia została przez Sąd Wojewódzki całkowicie pominięta. Wyjaśnić przy tym trzeba, że wprawdzie materiał porównawczy dla wycenianej nieruchomości dobiera oczywiście sam biegły, ale w przypadku, w którym do porównań przyjmuje nieruchomości z rynku innego (regionalnego) niż lokalny, to winien tę kwestię odpowiednio wyjaśnić. Dodać w tym miejscu także trzeba, że wprawdzie Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku uznał, że biegły ( który do porównań przyjmował nieruchomości położone na obszarze trzech powiatów, to jest z powiatu: [...], [...] i [...]) porównywał nieruchomości z rynku "lokalnego", ale nie wyjaśnił przy tym, co pod tym ostatnim pojęciem rozumiał. Tymczasem, chociaż wprawdzie ani ustawa o gospodarce nieruchomościami, ani rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego nie precyzują pojęcia rynku nieruchomości, posługując się jedynie sformułowaniami: "rynek", "rynek właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości" albo "lokalny rynek nieruchomości", przeciwstawiając ten ostatni pojęciu "regionalnego lub krajowego rynku nieruchomości", to orzecznictwo sądowoadministracyjne od wielu lat jednolicie przyjmuje, że rozwiązania zaistniałego problemu należy w tym przypadku poszukiwać w ustawodawstwie ustrojowym. Z ustawodawstwa tego został zaś wyprowadzony wniosek, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumieć należy obszar gminy lub powiatu. Rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Zatem przy zarzucie dotyczącym porównywania wycenianej działki z nieruchomościami położonymi w dalekiej odległości i to na obszarze innych powiatów, Sąd Wojewódzki winien do tego zarzutu się odnieść i zbadać, czy powyższa kwestia została przez rzeczoznawcę majątkowego właściwie i dostatecznie wyjaśniona. W szczególności zaś, z uwagi na utrwalony w orzecznictwie pogląd co należy rozumieć pod pojęciem rynku lokalnego, Sąd I instancji, przyjmując w zaskarżonym wyroku pogląd odmienny, sugerujący, że pod pojęciem rynku lokalnego rozumie także rynek, obejmujący kilka powiatów, winien stanowisko swoje w tym zakresie szczegółowo uzasadnić. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty materialnoprawne były w tym wypadku – na tym etapie sprawy - co najmniej przedwczesne. Przy ponownym zaś rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki winien odnieść się do wszystkich zarzutów, podniesionych przez skarżącą w skardze w tym zwłaszcza do wyżej omówionych. W szczególności zaś wyjaśnić wyżej omówioną kwestię związaną z określeniem rynku, z jakiego pochodziły nieruchomości przyjęte przez biegłego do porównań. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.