II OSK 3009/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz ( spr. ) Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 15 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 sierpnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 769/14 w sprawie ze skargi T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz T.B. kwotę 657 (sześćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 769/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 11 października 2006 r., nr 421/2006, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej Gminie P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie nawierzchni drogi gminnej – ulicy T. w P.. Decyzja ta została nadana dnia 23 września 2013 r. na adres T. B. (ul. T. [...] P.), za pośrednictwem placówki pocztowej w UP W. [...]. Z naniesionej przez doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu informacji wynika, że w dniu 25 września 2013 r., nie doszło do doręczenia i z powodu niemożności doręczenia, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP P. [...] wraz z możliwością jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, które umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Natomiast na kopercie znajdują się następujące adnotacje: "Awizowano powtórnie 03.10.2013 r.", pieczęć okrągła datownika. Zwrot "nie podjęto w terminie" - data: 10.10.2013r., pieczęć okrągła datownika. W dniu 10 października 2013 r. przesyłka - dwukrotnie awizowana - została zwrócona przez pocztę do organu wojewódzkiego i decyzja adresowana do T. B.znajduje się w aktach sprawy. Pismem z dnia 9 grudnia 2013 r., które wpłynęło do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Warszawie w dniu 16 grudnia 2013 r., T. B. wezwała do zaprzestania zwłoki i wydania aktu administracyjnego w następstwie decyzji PINB w P. Nr [...], z dnia [...] października 2006 r. W odpowiedzi na to pismo, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w dniu 7 stycznia 2014 r. poinformował T. B., że wydał w dniu [...] września 2013 r. decyzję nr [...], którą odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2006 r., Nr [...]. Dodał, że decyzja ta została adresatowi doręczona zgodnie z art. 44 K.p.a. Zastrzegł, że pismo ma charakter informacyjny i nie ma wpływu na bieg terminu na złożenie odwołania. W dniu 13 stycznia 2013 r. T. B. złożyła w Mazowieckim Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w W. pismo, w którym odniosła się do informacji zawartej w piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. Podniosła, że nie otrzymała decyzji Nr [...]. Nie otrzymała także żadnego z zawiadomień informujących o odebraniu przesyłki z poczty. Zwróciła się z prośbą o udostępnienie jej wskazanej decyzji organu. W dniu 20 stycznia 2014 r. T. B. sporządziła i wysłała do Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji Nr [...]z dnia 20 września 2013 r. oraz wniosek o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Wskazała, że w/w decyzja nie została jej nigdy doręczona. Taki zaś obowiązek ciążył na organie, z uwagi na fakt, że skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego. Powołując się na art. 58 K.p.a. stwierdziła, że wniosek złożyła w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu i jednocześnie dopełniła czynności. Jako potwierdzenie braku swojej winy wskazała monity skarżącej wzywające organ do wydania decyzji w sprawie, tj. pisma z dnia 12 sierpnia 2013 r. oraz z dnia 9 grudnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r., znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 58 i art. 59 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu prośby T. B. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przytoczył przepisy art. 58 § 1 i 2 K.p.a. oraz art. 44 K.p.a. Na podstawie akt sprawy ustalił, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], została nadana dnia 23 września 2013 r. na adres T. B. (ul. T. [...] P.), za pośrednictwem placówki pocztowej w UP W. [...], co potwierdza pieczęć okrągła datownika. Z naniesionej przez doręczającego na zwrotnym potwierdzeniu informacji wynika, że w dniu 25 września 2013 r., nie doszło do doręczenia i z powodu niemożności doręczenia, przesyłkę pozostawiono na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP P. [...] wraz z możliwością jej odbioru w terminie 7 dni od dnia pozostawienia zawiadomienia, które umieszczono w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Natomiast na kopercie znajdują się następujące adnotacje: "Awizowano powtórnie 03.10.2013 r.", pieczęć okrągła datownika. Zwrot "nie podjęto w terminie" - data: 10.10.2013 r., pieczęć okrągła datownika. Organ zaznaczył, iż w dniu 10 października 2013 r. przesyłka - dwukrotnie awizowana - została zwrócona przez pocztę do organu wojewódzkiego i decyzja adresowana do T. B. znajduje się w aktach sprawy. Z powyższego, zdaniem organu, wynika, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], została doręczona skutecznie T. B. dnia 9 października 2013 r., w formie doręczenia zastępczego, a termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 23 października 2013 r. Konkludując, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nie może przywrócić terminu do wniesienia odwołania. W ocenie organu, nie zachodzą żadne okoliczności, które uzasadniałyby przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T B.. Zarzuciła naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności w celu potwierdzenia wiarygodności okoliczności powołanych we wniosku o przywrócenie terminu, zwłaszcza jeśli były one dla organu mało przekonywujące, bądź też są lakoniczne i ogólnikowe, 2) art. 58 K.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, iż skarżąca nie uprawdopodobniła przyczyn uchybienia terminu, co skutkowało odmową przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, 3) art. 64 § 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie tj. nie wezwanie skarżącej do uzupełnienia wniosku o przywrócenie terminu i wydanie postanowienia odmawiającego jego przywrócenia. W uzasadnieniu wskazała, iż wiedzę o wydaniu decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego powzięła w dniu 13 stycznia 2013 r. w trakcie przeglądania akt. Zaznaczyła, że składając wniosek o przywrócenie terminu nie znała przyczyn niedoręczenia jej nadanej drogą pocztową przesyłki, bowiem nie otrzymała zawiadomienia w swojej skrzynce pocztowej o pozostawionej w Urzędzie Pocztowym do odbioru przesyłce. Podała, iż po uzyskaniu informacji o niedoręczeniu jej przesyłki wystąpiła do Urzędu Pocztowego o wyjaśnienie zaistniałej sytuacji, z jakich powodów nie została powiadomiona o przesłanej korespondencji oraz dlaczego przesłana korespondencja nie została jej wydana podczas wizyty w Urzędzie Pocztowym w związku z odbiorem innych przesyłek. Podkreśliła, że wielokrotnie doświadczała nieprawidłowości związanych z doręczaniem jej korespondencji, w szczególności w związku z brakiem zawiadomień w skrzynce, brakiem wprowadzania przesyłek do systemu co powodowało ich nie wydanie, pomyłki w jej nazwisku. Skarżąca podniosła, iż dowodem potwierdzającym brak wiedzy o przesłanej przesyłce (brak zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym) są kierowane do organu skargi na bezczynność i opieszałość w wydaniu decyzji w sprawie. Skarżąca stwierdziła, że organ rozpoznając zasadność wniosku o przywrócenie terminu winien podjąć wszelkie działania, których celem byłoby dokładne wyjaśnienie okoliczności, których efektem będzie potwierdzenie wiarygodności okoliczności istotnych do przywrócenia uchybionego terminu. Natomiast w przypadku, wskazania przyczyn w sposób lakoniczny i niedokładny organ winien zastosować przepis art. 64 § 2 K.p.a. i wezwać stronę do uzupełnienia braków wniosku. W związku z brakiem szczegółowych informacji dotyczących przyczyn niedoręczenia przesyłki nie mogła ich wyjaśnić organowi. Wykazała jednak brak zawinienia w niewniesieniu odwołania w terminie, a zatem spełnienie przesłanek wynikających z art. 58 K.p.a. W przypadku zaś wątpliwości organu w tym zakresie winien je wyjaśnić, ewentualnie wezwać skarżącą do uzupełnienia przed wydaniem postanowienia, czego nie uczynił. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów skargi Minister stwierdził, że ustalenia oparł na materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy: zwrotnym potwierdzeniu odbioru przesyłki i kopercie zawierającej decyzję. Przesłanki, którymi kierował się wydając postanowienie o odmowie przywrócenia terminu, wbrew twierdzeniom skarżącej, zostały wyczerpująco wyjaśnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Zauważył, że przywrócenie terminu jest uwarunkowane spełnieniem (łącznie) czterech przesłanek wymienionych w art. 58 § 1 i § 2 K.p.a. i ma charakter wyjątkowy. Nie jest ono możliwe w sytuacji, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. Sąd wywodził dalej, że przywrócenie terminu może mieć miejsce wówczas gdy uchybienie terminu nastąpiło wskutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Nie uzasadnia przywrócenia terminu niedostateczna staranność w prowadzeniu spraw. Kryterium braku winy, jako przesłanki przywracającej termin do dokonania czynności w postępowaniu administracyjnym, wiąże się z obowiązkiem dochowania szczególnej staranności przy dokonaniu tej czynności. Sąd skonstatował, że o uchybieniu terminu do złożenia odwołania można mówić tylko wtedy gdy termin ten rozpoczął swój bieg. Gdy decyzja organu administracji publicznej jest doręczana stronom to termin do wniesienia odwołania biegnie od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Sąd ustalił, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r., nr [...], została doręczona skarżącej skutecznie w dniu 9 października 2013 r. w trybie tzw. doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 K.p.a. Zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 23 października 2013 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się naruszenia zasad ogólnych zawartych w art. 6, 7, 8 i 9 K.p.a., tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej, pozyskiwania zaufania i udzielania pomocy prawnej. Według Sądu, nie znajduje usprawiedliwiania również zarzut naruszenia art. 64 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wniosek T. B. z dnia 20 stycznia 2014 r. o przywrócenie terminu do złożenia odwołania jest jasny i zawiera precyzyjne uzasadnienie. Skarżąca w uzasadnieniu skargi tak jak i we wniosku o przywrócenie terminu brak winy uzasadnia również notorycznymi wezwaniami organu do wydania decyzji w sprawie. T. B. nie uprawdopodobniła, że decyzja nie została jej skutecznie doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego. Podała wprawdzie w skardze, że nie otrzymała zawiadomienia w swojej skrzynce pocztowej o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym właściwym dla jej miejsca zamieszkania, jednakże dołączona do skargi reklamacja (k.- 7 akt sprawy) tego faktu nie potwierdza. Skargę kasacyjną złożyła T. B., reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżyła wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 ustawy P.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi skarżącej w sytuacji, gdy postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane zostało z naruszeniem art. 58 K.p.a. oraz art. 7, 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie w stanie faktycznym sprawy w sytuacji uzasadniającej uchylenie postanowienia w związku z uprawdopodobnieniem okoliczności, że decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. o nr [...] nie została skarżącej prawidłowo doręczona. W związku z powyższym wniosła o: 1. Uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zgodnie z dyspozycją art. 185 § 1 P.p.s.a. 2. Na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 P.p.s.a. wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. odpowiedzi Poczty Polskiej S. A. z dnia 23 kwietnia 2014 r. na skargę skarżącej, na okoliczność wykazania, iż w ramach opracowania przesyłki m.in. o nr [...] (zawierającej decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...]) Urząd Pocztowy P. [...] postąpił nieprawidłowo, co uprawdopodabnia okoliczność, że decyzja nie została skutecznie skarżącej doręczona w trybie, tzw. doręczenia zastępczego, a uchybienie terminu nastąpiło w skutek przeszkody, której strona nie mogła usunąć. Dodatkowo podniosła, iż dopuszczenie w/w dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności w niniejszej sprawie, natomiast nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. 3. Zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Do skargi kasacyjnej skarżąca dołączyła pismo Działu Operacyjnego Biura Ładu Korporacyjnego i Zgodności Poczty Polskiej w W. z dnia 23 kwietnia 2014 r., nr [...], w którym stwierdzono m.in.: "ustalono, że Urząd Pocztowy P. [...] przy opracowywaniu przesyłek o nr [...] oraz nr [...] postąpił nieprawidłowo, tym samym potwierdził się zarzut". Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz art. 58 K.p.a. poprzez błędne oddalenie skargi, w sytuacji, gdy doszło do nieprawidłowego doręczenia skarżącej decyzji organu pierwszej instancji, umożliwia merytoryczne odniesienie się. Instytucja przywrócenia terminu, w zasadzie reguluje sytuacje, gdy termin został uchybiony. Uchybienie terminu jest zaś efektem skutecznego doręczenia, z którym to doręczeniem wiąże się początek biegu terminu do dokonania czynności. Rzeczywisty brak doręczenia przy jednoczesnym przyjęciu przez organ administracji, iż do doręczenia doszło, skutkuje zaistnieniem podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, a nie spełnieniem się przesłanki do przywrócenia terminu (patrz: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA 1329/95, ONSA 1998/3/103; wyrok NSA z dnia 13 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 703/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 47299). Inaczej można potraktować sytuację, w której co prawda doszło do doręczenia stronie pisma, w tym przypadku decyzji, ale doręczenie to jest obarczone wadami skutkującymi brak winy strony w uchybieniu terminu do zaskarżenia tej decyzji (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 283 i 557). W takim kontekście ma znaczenie dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena, czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że doręczenie nie było wadliwe, z punktu widzenia wymogów przepisów Działu I Rozdziału 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym zakresie stwierdzić należy przede wszystkim, że doręczenia dokonano w trybie art. 44 § 1-4 K.p.a. Z dokumentu w postaci dowodu doręczenia i poczynionych na nim adnotacji wynika domniemanie, że poczta dokonała czynności wymaganych przepisami art. 41 § 1-3 K.p.a., a co za tym idzie, doręczenia dokonano w sposób prawidłowy Domniemanie to ma jednak charakter usuwalny. W sytuacji, gdy strona wykaże naruszenie art. 44 § 1-3, poprzez zaakceptowanie nieprawidłowego działania poczty, ma uprawnienie do przywrócenia terminu do dokonania czynności, której bez swojej winy nie dokonała. Informacja poczty potwierdza, że okoliczność podnoszona przez skarżącą – nieprawidłowe doręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji – rzeczywiście miała miejsce. Dowód ten został przedstawiony na etapie postępowania sądowego kasacyjnego. Przeprowadzenie tego dowodu dotyczyło okoliczności objętej granicami kasacji. Nadto, dokument ten został wystawiony po wydaniu zaskarżonego postanowienia, ale wskazywał okoliczność istniejącą w dacie wydania postanowienia nieznaną organowi. Odpowiada to warunkom art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżąca złożyła wniosek o przywrócenie terminu i dokonała czynności w terminie wymaganym przepisem art. 58 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. Możliwe jest zatem uchylenie wyroku i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz sformułowanie wskazania co do dalszego postępowania organu odwoławczego, polegającego na przywróceniu terminu i rozpatrzeniu odwołania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego wynika z art. 203 pkt 1 oraz art. 200 P.p.s.a. ----------------------- 8