IV SA/Wa 1241/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz B. W. kwotę 1.995 (jeden tysiąc dziewięćset dziewięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz B.W. w wysokości 37.067 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę skrzyżowania zwykłego w [...] na małe rondo wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi w ciągu drogi wojewódzkiej nr [...], a także o zobowiązaniu Zarządu Województwa [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Uzasadniając zaskarżoną decyzję Minister wskazał następujące uwarunkowania prawne i faktyczne, które uwzględnił orzekając w sprawie: - decyzją z [...] sierpnia 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 41.509 zł na rzecz B.W. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości; - od powyższej decyzji odwołanie wniosła B.W.; - decyzją z [...] lutego 2013 r. Minister uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia; w uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że rzeczoznawca majątkowy nie przeprowadził badania rynku, które wykazałoby, czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości w myśl art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", i w rezultacie przedwcześnie przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu drogowym; - po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz B.W. w wysokości 37.067 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Województwa [...] przedmiotowej nieruchomości; - od powyższej decyzji odwołanie wniosła B.W., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania w związku: ▪ ze sporządzonym pierwotnie operatem szacunkowym, wyceniającym nieruchomość na 41.509 zł; mimo przyjęcia wydawałoby się korzystnego dla Strony założenia, że wartość gruntów przeznaczonych pod drogi jest mniejsza niż gruntów przeznaczonych pod zabudowę oraz wyceny przejętej nieruchomości według wartości gruntów przeznaczonych pod zabudowę, wartość nieruchomości ustalono w niższej wysokości niż wartość nieruchomości ustaloną pierwotną decyzją z [...] sierpnia 2011 r., mimo że dla ustalenia wysokości odszkodowania przyjęto wówczas wartość nieruchomości przeznaczonych pod drogi; ▪ z innymi okolicznościami: niezrekompensowaniem utraty wjazdu na nieruchomość, bramy wjazdowej, miejsc parkingowych i utraty spodziewanych zysków z reklam umieszczanych na nieruchomości; - ponownie rozpatrując sprawę Minister stwierdził, że: ▪ w myśl art. 134 ust. 1-4 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości; przy jej określaniu uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami; wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości; jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia; ▪ podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy sporządzony [...] października 2013 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego P.T.; ustalił on, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] przedmiotowa nieruchomość położona była w obszarach rozwoju potencjalnej zabudowy oraz że - w wyniku analizy kształtowania się relacji cenowych pomiędzy niezabudowanymi nieruchomościami gruntowymi o badanych przeznaczeniach - "cenność gruntów drogowych jest niższa od cenności gruntów przeznaczonych pod rozwój potencjalnej zabudowy"; w związku z tym przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi niezabudowanymi, przeznaczonymi pod rozwój zabudowy na terenie gminy [...] w okresie do października 2011 r. do października 2013 r.; ▪ zgodnie z art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny; przepis ten ma zastosowanie wyłączenie w trybie prowadzonego postępowania odwoławczego - nie można powoływać się na zasadę reformationis in peius w przypadku decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98); w wyniku uchylenia przez organ odwoławczy, decyzja Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. została wycofana z obrotu prawnego i nie może stanowić podstawy ustalenia odszkodowania; poprzednia decyzja odszkodowawcza uchylona została przez organ odwoławczy ze względu na uchybienie związane z procedurą wyceny nieruchomości, stąd nie można przyjąć, że powołany przez Skarżącą operat szacunkowy przedstawia prawidłową wartość nieruchomości; ▪ obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości jedynie odjętego prawa własności; odszkodowanie ustala się bowiem według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie Strona wskutek jej utraty; utrata dochodów z nieruchomości i spodziewanych zysków nie jest objęta art. 128 u.g.n., stąd ewentualna szkoda z tego tytułu nie mogła być objęta ani operatem szacunkowym ani decyzją odszkodowawczą. W skardze B. W. sformułowała zarzut naruszenia przepisów: 1. postępowania, a to art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego P.T. zawierającego wadliwe ustalenie wartości nieruchomości, podczas gdy uprzednio sporządzony przez B.M. operat ustalał wyższą wartość nieruchomości; spowodowało to zaniżenie wysokości odszkodowania; 2. prawa materialnego, a to: a) art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 12 ust. 5, art. 18 i 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687), zwanej dalej "specustawą", poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem nieodpowiadającym wartości tych praw, b) art. 135 u.g.n. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuwzględnieniu przy oszacowaniu kosztów odtworzenia utraconego wjazdu na nieruchomość od strony drogi, wyceny utraconych korzyści związanych z likwidacją reklam, wyceny kosztów utraconych miejsc parkingowych. W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że sporządzone w sprawie operaty (B.M. i P.T.) są rozbieżne w kwestii wartości nieruchomości (pierwszy z nich wycenia ją wyżej). W operacie sporządzonym przez P.T. dokonano wyceny przy użyciu transakcji gruntami przeznaczonymi pod rozwój zabudowy w związku z tym, że "cenność gruntów drogowych jest niższa od cenności gruntów przeznaczonych pod rozwój potencjalnej zabudowy". Mimo tak przyjętego założenia, korzystnego dla Skarżącej, wartość odszkodowania została ustalona w niższej kwocie od wyceny rzeczoznawcy B.M. (w uchylonej decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2011 r. wysokość odszkodowania ustalono na 41.509 zł). Nie wyjaśniono dlaczego kwota odszkodowania ustalona przez P.T. jest niższa w porównaniu do poprzedniej wyceny B.M., skoro w wycenie P.T. wybrano korzystniejszy dla Skarżącej wskaźnik. Skarżąca uiściła wpis od skargi w wysokości 1.995 zł (k. 21) oraz wniosła o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania (k. 3). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do argumentacji zawartej w zaskarżonym akcie. Sąd zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, gdy chodzi o wyjaśnienie sprawy w jej istotnych kwestiach i odzwierciedlenia stosownych ustaleń w treści uzasadnienia (art. 7, 77 § 1, art. 80 oraz 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Brak wyjaśnienia istotnych aspektów sprawy polegał na braku wyjaśnienia przyczyny, dla której w ponownie sporządzonym operacie (stanowiącym podstawę do wydania zaskarżonej decyzji), biorącym za podstawę wyceny nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jako cenniejsze od nieruchomości przeznaczonych pod drogi, wyceniono nieruchomość niżej niż w operacie uprzednim, biorącym za podstawę nieruchomości przeznaczone pod drogi, szczególnie gdy Skarżąca podniosła tą okoliczność w odwołaniu. Minister rozpatrując odwołanie powinien odnieść się do powyższej okoliczności, ewentualnie zasięgając dodatkowej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że art. 139 K.p.a. nie ma zastosowania w sprawie, niemniej jednak należy zauważyć, że zaskarżona decyzja de facto pogorszyła sytuację prawną Skarżącej w stosunku do decyzji z [...] sierpnia 2011 r., która została uchylona wskutek odwołania Skarżącej. Innymi słowy: gdyby Skarżąca nie odwołała się od decyzji z [...]sierpnia 2011 r., pozostałaby ona w mocy, a oznacza to, że Skarżącej przysługiwałoby wyższe odszkodowanie niż ustalone w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy. W takiej sytuacji organ odwoławczy powinien szczególnie wnikliwie odnieść się do tej kwestii, zwłaszcza gdy sam stwierdził, że "cenność gruntów drogowych jest niższa od cenności gruntów przeznaczonych pod rozwój potencjalnej zabudowy". W takim przypadku brak ustalenia - np. w drodze uzyskania stosownych wyjaśnień rzeczoznawcy - przyczyn, dla których obecnie wartość odszkodowania ustalono jako niższą, nie pozwala uznać, aby sprawa była właściwie i wnikliwie rozpatrzona. Wprawdzie uprawnione jest domniemanie, że operat został sporządzony prawidłowo (o ile nie zostanie zakwestionowany w myśl art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n.), to jednak nie zwalnia to organu z obowiązku rozważenia zasadnych wątpliwości podnoszonych przez Stronę. Samo uzasadnienie jest bowiem wewnętrznie sprzeczne, gdy z jednej strony podziela się opinię biegłego o mniejszej "cenności" gruntów pod drogami, z drugiej zaś - akceptuje wycenę niższą niż przy odniesieniu do gruntów jakoby tańszych, bez wskazania przyczyn takiego stanu rzeczy. Brak dokonania istotnych w sprawie ustaleń, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, czyni zasadnym zarzut braku właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) i braku właściwego uzasadnienia orzeczenia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Ocena przez Sąd, czy doszło do naruszenia wskazanych w skardze norm prawa materialnego byłaby przedwczesna z uwagi na niedokonanie uprzednio przez organ ustaleń co do szeregu ważnych okoliczności faktycznych sprawy. Rozpoznając sprawę, w kontekście sformułowanych wyżej wytycznych, organ odwoławczy ustali, czy - dla ostatecznego orzeczenia w sprawie - zgromadzono stosowny materiał dowodowy, w tym czy nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasatoryjnej (art. 138 § 2 K.p.a.). Przesądzenie tej kwestii przez Sąd, z uwagi na brak uprzedniego rozważenia istotnych aspektów sprawy przez organ odwoławczy, byłoby przedwczesne (patrz: wyrok NSA o sygn. akt II OSK 69/13 - dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Nietrafne są natomiast zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 135 u.g.n. dotyczącym nieuwzględnienia przy ustalaniu wysokości odszkodowania kosztów odtworzenia utraconego wjazdu na nieruchomość od strony drogi oraz utraconych korzyści związanych z likwidacją reklam i miejsc parkingowych, ponieważ: ▪ z art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy wynika, że nieruchomości lub ich części ujęte w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna; za przejęte nieruchomości lub ich części ustala się odszkodowanie odrębną decyzją wydawaną przez organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a specustawy); do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, co wynika z art. 12 ust. 5 specustawy; w pierwszej więc kolejności należy sięgnąć do art. 18 specustawy, aby w jego treści odnaleźć normy kształtujące wysokość odszkodowania; ▪ zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania; wysokość odszkodowania ustala się zatem według wartości nieruchomości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania; w art. 18 ust. 1a-1c specustawy wskazano na przypadki zmniejszenia wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, zastrzegając w art. 18 ust. 1b, iż suma wysokości odszkodowania przysługującego dotychczasowemu właścicielowi, z wyłączeniem kwot, o których mowa w ust. 1e i 1f, i wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia ograniczonych praw rzeczowych ustanowionych na tej nieruchomości nie może przekroczyć wartości nieruchomości; powołanym przepisie wskazano zatem, że wysokość odszkodowania - pomijając wyjątki określone w art. 18 ust. ust. 1e i 1f specustawy - nie może przekraczać wartości nieruchomości; ▪ ponadto, w myśl art. 128 ust. 1 u.g.n. wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości prawa własności; odszkodowanie zatem, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia; wartość szkody jest z reguły większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż m. in. obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m. in. również utracone korzyści, koszty ewentualnej przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty; wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami; Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), zwana dalej "Konstytucją", w art. 21 ust. 2 posługuje się pojęciem "słusznego odszkodowania" jako należnego z tytułu wywłaszczenia, a nie pojęciem "pełnego odszkodowania"; Konstytucja nie precyzuje przy tym, co należy rozumieć jako "słuszne odszkodowanie"; problematyką tą zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku o sygn. akt SK 11/02, opubl. w OTK-A 2004/7/66 stwierdził, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane (por. wyrok NSA o sygn. akt I OSK 1499/11 - dostępny w CBOSA). Z przytoczonych wyżej przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 powyższej ustawy. Składa się na nie kwota 1.995 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi. Rozpatrując ponownie sprawę organ uwzględni ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania, sformułowane w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.