II OSK 256/16

Dnia 4 kwietnia 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 638/15 w sprawie ze skargi J.P., M.P. i M.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 15 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi J.P., M.P. i M.P. (dalej jako "skarżący") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto Sąd I instancji oddalił skargę w pozostałym zakresie oraz zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] października 2013 r. Wójt Gminy Borzęcin odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Wydobywanie kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego Borzęcin - Hankówka w granicach projektowanego obszaru górniczego Borzęcin - Hankówka pole A i pole B". Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.P. Decyzją z [...] grudnia 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Wyrokiem z 21 maja 2014 r. sygn. II SA/Kr 302/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wójt Gminy Borzęcin decyzją z [...] lutego 2015 r. ponownie odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli skarżący. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy wskazał, że na etapie postępowania prowadzonego przez organ l instancji przedłożone zostało pełnomocnictwo udzielone 20 września 2013 r. przez skarżących radcy prawnemu K.K. Pomimo tego, organ l instancji nie doręczał korespondencji w sprawie pełnomocnikowi. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Zdaniem skarżących organ odwoławczy błędnie przyjął, że skierowanie korespondencji do stron postępowania, z pominięciem pełnomocnika może stanowić samoistną podstawę do uchylenia decyzji administracyjnej, nawet w sytuacji gdy zostanie wykazane pełne uczestnictwo pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym oraz wniesienie przez pełnomocnika odwołania od decyzji. Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy a priori uznał, że wadliwe doręczenie decyzji I instancji musi powodować uchylenie tej decyzji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy Borzęcin bez odniesienia się do jakichkolwiek okoliczności występujących w sprawie. Oznacza to, że organ odwoławczy pominął jedną z przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie naruszyło ten przepis w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że art. 40 § 2 k.p.a. ma przede wszystkim charakter gwarancyjny i od wnioskodawcy zależy, czy naruszenie tego przepisu skutkować będzie przedłużeniem postępowania w wyniku przekazania sprawy organowi I instancji. Ponadto Sąd I instancji stwierdził, że skarga podlegała oddaleniu w zakresie w jakim skarżący wnosili o uchylenie decyzji organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ. Organ zaskarżył wyrok Sądu I instancji w zakresie, w jakim uchylono zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku) i zasądzono koszty (pkt 2 wyroku). Organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") i art. 40 § 2 k.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że pominięcie pełnomocnika stron w postępowaniu może być konwalidowane w sytuacji, gdy w postępowaniu uczestniczą strony. Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że pominięcie w postępowaniu pełnomocnika stron nie jest podstawą do wydania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzji kasacyjnej przez organ II instancji. Organ wniósł o uchylenie w zaskarżonej części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy pominięcie w toku postępowania przez organem I instancji ustanowionego w sprawie pełnomocnika i doręczanie pism bezpośrednio stronie, w każdy przypadku oznacza konieczność uchylenia decyzji wydanej przez ten organ i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), czy też tylko w sytuacji, kiedy zarzut w tym przedmiocie podniesie na etapie postępowania odwoławczego strona wskazując na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji. Obowiązek doręczania wszelkiej korespondencji skutecznie ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi stanowi formę zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa więc za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego również wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracji prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, a w tym orzeczeń (decyzji i postanowień), pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Kwestia ta pozostaje poza sporem i Naczelny Sąd Administracyjny aprobuje powołane przez organ w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poglądy wyrażane w orzeczeniach sądów administracyjnych, dotyczące braku skuteczności doręczenia pism stronie, która ustanowiła pełnomocnika. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje zatem, że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a., czego nie kwestionował również Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Odrębną kwestią pozostaje natomiast, czy naruszenie tego przepisu uzasadniało w tej sprawie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. ma bowiem charakter gwarancyjny i ma służyć interesom stron postępowania. Jeżeli strona nie kwestionuje skuteczności doręczenia i pomimo pominięcia pełnomocnika w sposób skuteczny wnosi odwołanie, bez ujemnych skutków prawnych, to nie ma podstaw do przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W ten sposób dochodzi bowiem do naruszenia interesów strony, która jest zainteresowana załatwieniem sprawy przez organ odwoławczy, a nie jej ponownym rozpoznaniem przez organ I instancji. Trafnie zatem wskazał Sąd I instancji, że w tej sprawie spełniona została tylko jedna z przesłanek zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania. Natomiast nie można przyjąć, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Decyzja kasacyjna organu odwoławczego oznaczała w tej sprawie jedynie, że organ I instancji ponownie wydałby decyzję tożsamej treści, ale doręczył ją pełnomocnikowi strony, a nie bezpośrednio stronie. Tego rodzaju postępowanie stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., którego zastosowanie uzależnione jest od wystąpienia wskazanych w nim przesłanek, ale również zasady szybkości postępowania sformułowanej w art. 12 § 1 k.p.a. Z tego powodu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 40 § 2 k.p.a., jak również w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji trafnie przyjął, że w sprawie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej przyczyny zastosowanie w sprawie miał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) stanowiący podstawę prawną zaskarżonego wyroku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.