II GSK 3625/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 943/15 w sprawie ze skargi E. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji w przedmiocie wykreślenia wpisu dotyczącego kancelarii prawniczej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 15 września 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 943/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi E. M., uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: Wnioskiem z [...] kwietnia 2014 r. E. M. zwróciła się do Prezydenta Miasta Rzeszowa o wygaszenie decyzji "Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2011 r. nr [...], w przedmiocie wykreślenia wpisu nr [...] dotyczącego K.". Pismem z [...] maja 2014 r. sprecyzowała wniosek, wskazując, że stanowi on odwołanie od odwołanie od ww. decyzji. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania, ponieważ kwestionuje ono decyzje nieistniejącą w obrocie prawnym. Organ stwierdził, że odwołująca omyłkowo otrzymała wydruk komputerowy niecechujący się walorami decyzji administracyjnej. Pismo o treści wydanej E. M. nigdy nie weszło do obrotu prawnego i nie wywołało żadnego skutku w sferze praw i obowiązków skarżącej, co w myśl art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), obligowało SKO do wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżone postanowienie. Sąd I instancji stwierdził, że E. M. w dniu [...] maja 2014 r. złożyła w siedzibie SKO pismo, w którym literalnie wskazała, że stanowi ono "odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dn. [...] września 2011 r., [...]", której poświadczony za zgodność z oryginałem odpis otrzymała w dniu [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy opierając się zaś wyłącznie na informacji Prezydenta Miasta Rzeszowa stwierdził niedopuszczalność odwołania wskazując, że środek zaskarżenia wniesiony przez skarżącą kwestionuje wydruk komputerowy, niecechujący się walorami decyzji administracyjnej. Taki sposób załatwienia sprawy – w ocenie Sądu – stanowił naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., obligujących organy administracji do wnikliwego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skutkujące co najmniej przedwczesnym zastosowaniem przepisu art. 134 k.p.a. WSA wskazał, że jak przyznało SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, akta sprawy nadesłane przez organ I instancji nie zawierały kwestionowanego przez skarżącą "wydruku komputerowego". Nie jest zatem wiadome, i okoliczności tych nie wyjaśnił organ odwoławczy, o jaki wydruk, jakiej treści i z jakiego systemu chodzi. W szczególności o wyjaśnienie powyższej kwestii przed wydaniem zaskarżonego postanowienia SKO nie zwróciło się zarówno do Prezydenta Miasta Rzeszowa, jak i do samej odwołującej się, przyjmując, że wyjaśnienia zawarte w piśmie Prezydenta z [...] maja 2014 r. mogą stanowić wyłączną i wystarczająca podstawę do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji do przyjęcia, że wydruk komputerowy wydany skarżącej nie jest decyzją administracyjną, od której przysługuje prawo wniesienia odwołania. Tymczasem ze złożonego przez skarżącą na rozprawie przed WSA odpisu kwestionowanego aktu Prezydenta Miasta Rzeszowa nie wynika, że dokument ten nie jest decyzją administracyjną jak twierdzi SKO. Został wyraźnie zatytułowany jako "decyzja", zawiera oznaczenie organu (Prezydent Miasta Rzeszowa), datę wydania ([...] września 2011 r.), nr sprawy ([...]) i został skierowany do E. M.. Zawiera również podstawę prawną (art. 7e ust. 1 pkt 4, ust. 4 i art. 7g ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej oraz art. 104 k.p.a.), a przede wszystkim rozstrzygnięcie o wykreśleniu z urzędu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej skarżącej. Zaopatrzono go również w uzasadnienie, pouczenie o możliwości wniesienia odwołania oraz podpis [...] – G. K.. Zawiera zatem wszelkie wymagane przepisem art. 107 § 1 k.p.a. elementy decyzji administracyjnej i dotyczy sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji (art. 7g ust. 1 p.d.g.). Wobec tego przed stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania należało w myśl reguł k.p.a. ustalić w oparciu o treść kwestionowanego dokumentu, czy jest decyzją administracyjną, nie zaś poprzestawać na wyjaśnieniach pracownika organu. SKO nie poczyniło w tym zakresie wystarczających ustaleń, czym naruszyło wymienione wyżej przepisy prawa. SKO w kwestionowanym postanowieniu nie mogło wypowiedzieć się o dopuszczalności złożonego odwołania, skoro nie dysponowało jego przedmiotem w postaci wydanego skarżącej odpisu decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa. Wobec powyższego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie SKO zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 77 i art. 134 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. WSA wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu SKO ustali, czy kwestionowany przez skarżącą dokument jest decyzją administracyjną, a następnie oceni dopuszczalność wniesionego przez stronę środka zaskarżenia. Postanowieniem z 22 października 2015 r. WSA w Rzeszowie uzupełnił ww. wyrok o koszty postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Rzeszowie. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r.., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z art. 7, art. 77 i art. 134 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że SKO nie przeprowadziło wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia istnienia w obrocie prawnym decyzji, co do której strona wniosła odwołanie i przedwcześnie stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Pismem z [...] listopada 2015 r. skarżąca przedstawiła stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym i profesjonalnym środkiem prawnym, co oznacza, że sposób ujęcia jej zarzutów wyznacza granice rozpoznawania sprawy kasacyjnej. Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona w niniejszej sprawe skarga kasacyjna, która oparta została jedynie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, nie ma usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie mogła zostać uwzględniona. Odnosząc się do zarzutów, ich ocenę poprzedzić należy wyjaśnieniem, że o skuteczności zarzutów naruszenia przepisów postępowania formułowanych w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie decyduje każde ich uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II FSK 1333/09). Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc, wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny (por. wyroki NSA z 18 kwietnia 2012 r., II GSK 315/11, z dnia 11 marca 2014 r., sygn. II GSK 2103/12, LEX nr 1447212). Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie znalazł się żaden z tych koniecznych elementów, co powoduje, że zarzuty te nie mogły odnieść oczekiwanego przez skarżącego kasacyjnie skutku. Istotą sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia, czy skarżąca E. M. otrzymała decyzję Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie wykreślenia z urzędu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nr [...] dotyczącego K.. Rozstrzygając to zagadnienie Sąd I instancji słusznie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając niedopuszczalność odwołania z uwagi na otrzymanie przez E. M. jedynie wydruku komputerowego, niemającego cech decyzji administracyjnej, naruszyło przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 134 k.p.a. SKO oparło swoje ustalenie dotyczące charakteru pisma (wydruku komputerowego) dotyczącego wykreślenia z urzędu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej jedynie na wyjaśnieniach pracownika organu I instancji. Tymczasem, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, ustalenie to powinno być poprzedzone oświadczeniami stron. Skarżąca na rozprawie przed WSA w Rzeszowie przedłożyła odpis spornej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] września 2011 r., zawierającej wszystkie wymagane przepisem art. 107 § 1 k.p.a. elementy. Zatem z okoliczności sprawy wynika, że skarżąca nie kwestionuje faktu otrzymania ww. decyzji. WSA prawidłowo zatem przyjął, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie zostało wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 134 k.p.a. i słusznie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a usunął je z obrotu prawnego, zalecając organowi odwoławczemu dokonanie oceny dopuszczalności wniesionego przez skarżącą E. M. środka zaskarżenia. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw, oddalił.