II GSK 439/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 663/15 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od W. K. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 663/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] lutego 2012 r. na autostradzie [...] w okolicy węzła [...] został zatrzymany do kontroli pojazd marki [...] o nr rej. [...], kierowany przez W K. W toku kontroli ustalono, że dopuszczalna masa całkowita pojazdu przekraczała 3,5 tony, natomiast pojazd poruszał się odcinkiem drogi, na którym pobiera się opłatę elektroniczną. Kierowca kontrolowanego pojazdu oświadczył, że nie posiada urządzenia viabox, oraz że nie wiedział o tym, iż jest odpowiedzialny za posiadanie i używanie takiego urządzenia w pojeździe, który prowadził w chwili kontroli. W dniu 2 grudnia 2013 r. do organu wpłynęło pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 27 listopada 2013 r. z informacją, że stała organizacja ruchu dotycząca umieszczenia tabliczek typu T-34 w ciągu autostrady [...] na odcinku od granicy państwa do węzła [...] została zatwierdzona w dniu 14 września 2011 r. (rzeczywisty termin wprowadzenia organizacji ruchu to 7 października 2011 r.). Stała organizacja ruchu dotycząca ustawienia znaku D-39a została zatwierdzona w dniu 18 października 2011 r. (rzeczywisty termin wprowadzenia organizacji ruchu to 25 listopada 2011 r.). Kontrole oznakowania na tym odcinku autostrady [...] nie wykazały żadnych braków czy nieprawidłowości w ustawieniu oznakowania. Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 i ust. 4, art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; powoływanej dalej jako u.d.p.), nałożył na W. K. karę pieniężną w wysokości 3000 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. W uzasadnieniu organ podkreślił, że brak wiedzy czy też świadomości kierującego pojazdem w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów. Ponadto w dniu realizowanego przejazdu, tj. [...] lutego 2012 r. na płatnym odcinku autostrady [...] były umieszczone tabliczki informacyjne T-34 i D-39a informujące o konieczności dokonania opłaty elektronicznej. W. K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 15 września 2015 r., wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że organ, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt: II GSK 1467/12, Sąd I instancji podniósł, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. W konsekwencji, obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania. Umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje zatem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną. W ocenie Sądu I instancji, rolą organu w toczącym się na nowo postępowaniu, będzie zbadanie, czy skarżący miał możliwość zjazdu z drogi, którą się poruszał, po dostrzeżeniu znaku informacyjnego T-34, a przed wjazdem na drogę płatną. Gdyby bowiem z ustaleń faktycznych wynikło, że po uzyskaniu informacji zawartej w znaku T-34 nie było możliwości zjazdu, to należy konsekwentnie przyjąć, że skarżący nie miał już wówczas możliwości zachowania zgodnego z prawem. Jeżeli bowiem znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym, to należy przyjąć, że niezbędne jest takie usytuowanie znaku, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany. Nie sposób bowiem uznać za prawidłowe takie rozumienie znaczenia tego znaku, aby sam fakt umieszczenia go zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r., nawet bez zapewnienia użytkownikom dróg publicznych zjazdu na drogę bezpłatną, czyli w wypadku braku urządzenia viabox - jedynego możliwego zachowania zgodnego z prawem, stanowił wystarczającą podstawę nałożenia kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej. Główny Inspektor Transportu Drogowego złożył od wyroku WSA w Warszawie z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 663/15 skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości. Organ wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP; 2. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., albowiem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p.; 3. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że znak T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej, podczas gdy obowiązek wnoszenia opłaty elektronicznej wynika wprost z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., a drogi objęte tym obowiązkiem zostały wymienione w rozporządzeniu wydanym na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p.; 4. § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 31 lipca 2002 r., przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką T-34, który, zdaniem Sądu I instancji, zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania, podczas gdy z treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania; 5. § 1 pkt 1 w zw. z załącznikiem nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. 2003 r. Nr 220, poz. 2181 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest takie usytuowanie znaku T-34, aby możliwe było wypełnienie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej przez podmiot do tego zobowiązany, podczas gdy miejsce usytuowania znaku T-34 wynika z treści załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r., a treść ta nie dopuszcza usytuowania znaków T-34 w sposób inny, niż tam wskazany, w szczególności przed wjazdem na odcinek drogi krajowej objęty obowiązkiem wnoszenia opłaty elektronicznej. Organ postawił również zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj.: 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnej oceny stanu faktycznego sprawy, nie ustosunkowując się w odpowiedni sposób do zarzutu skarżącego co do braku realnej możliwości zachowania zgodnego z prawem, podczas gdy organ ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego, w szczególności okoliczność istnienia na autostradzie [...] znaków T-34, jak również dokonał oceny stanu faktycznego sprawy wskazując, że miernikiem oceny powstania obowiązku wniesienia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych jest jedynie dopuszczalna masa całkowita pojazdu lub zespołu pojazdów, a brak stosownego oznakowania wjazdu na odcinek drogi objęty opłatą elektroniczną oraz brak wiedzy kierującego pojazdem o istnieniu obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej nie są okolicznościami wyłączającymi odpowiedzialność kierującego za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, 7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wyjaśnienia, czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi znajdowała się na niej tabliczka T-34 w miejscu umożliwiającym wybór między wjazdem na drogę płatną, a kontynuowaniem jazdy po drodze bezpłatnej, bowiem nie zweryfikował miejsca jego umieszczenia, podczas gdy organ ustalił na podstawie pism Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad Oddział w S. z 27 listopada 2013 r., że na płatnym odcinku autostrady [...] na odcinku [...] na dzień przejazdu skarżącego znajdowały się znaki T-34, które zostały umiejscowione zgodnie z dyspozycją załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że ustawodawca nie uzależnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego. Ponadto prawodawca wprowadził legalną definicję znaku drogowego zakazu. Zatem znaki drogowe niezakwalifikowane do tej kategorii znaków nie mogą mieć takiego charakteru. Tym samym Sąd I instancji uznał znak T-34 za znak drogowy zakazu, mimo że z woli prawodawcy znak T-34 nie został do takiej kategorii zakwalifikowany. W ocenie organu, przyjęcie wykładni, zgodnie z którą znak drogowy zawierający jedynie informację o pobieraniu opłaty elektronicznej jednocześnie kreuje istnienie tego obowiązku, narusza zasadę hierarchicznej wykładni przepisów prawa oraz dopuszcza interpretowanie przepisów rangi ustawowej związanych z obowiązkiem określonym w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w taki sposób, który pozbawiałby ich znaczenia prawnego przez przepisy hierarchicznie niższego rzędu niewydane na podstawie delegacji ustawowej. Organ podkreślił, że z treści załącznika nr 1 w części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. wynika sposób umieszczania tabliczek T-34. Mianowicie tabliczka T-34 jest stosowana już na samej drodze objętej poborem opłaty elektronicznej łącznie ze znakiem numeru drogi występującym samodzielnie. W związku z powyższym w ocenie organu, prawodawca nie przewidział możliwości stosowania tabliczek T-34 przed wjazdem na odcinek drogi krajowej objęty opłatą elektroniczną. Zdaniem organu, dowód z pism Generalnej Dyrekcji Dróg i Autostrad zawierających informacje na temat oznakowania autostrady [...] jest wystarczający do uznania, że znak informacyjny T-34 znajdował się na płatnym odcinku drogi, którą poruszał się skarżący. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione. W szczególności Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela tych zarzutów skargi kasacyjnej, które podważają znaczenie odpowiedniego oznakowania drogi, na której obowiązuje oplata elektroniczna za przejazd (tabliczka T-34) dla wymierzania kar za przejazd bez uiszczenia takiej opłaty. Już bowiem sam fakt, że stosowanie tego znaku jest obowiązkowe, nie pozwala na jego deprecjonowanie w sprawach o wymierzenie kary. Umieszczenie tego znaku informacyjnego w odpowiednim miejscu nie jest oczywiście ustawową przesłanką nałożenia kary. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie jednak rozpatrywał tę kwestię w kategoriach naruszenia wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa. Nie ma znaczenia przesądzającego dla nałożenia kary za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej sama treść art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ ten przepis, jak każdy inny, powinien być stosowany z poszanowaniem podstawowych zasad konstytucyjnych i zasad postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z dnia 20 września 2017 r. sygn. akt II GSK 3635/15 stwierdził, zgodnie ze wcześniejszymi wypowiedziami tego Sądu, że co prawda podstawowym źródłem obowiązywania zasad ruchu drogowego są przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest to jednak źródło wyłączne. Ruch drogowy ma charakter specyficzny przede wszystkim ze względu na konieczność podejmowania przez kierującego odpowiednio wczesnych i szybkich decyzji co do zachowania się na drodze w zmieniających się warunkach organizacji ruchu. Wymaga to niewątpliwie jasnych, dostępnych bezpośrednio na drodze informacji o obowiązujących w danym miejscu prawach i obowiązkach kierującego. Stąd poza przepisami prawa, przewidującymi również obowiązek właściwego oznakowania dróg, stosuje się znaki drogowe. Znaki drogowe stanowią niezbędną konkretyzację i przeniesienie bezpośrednio na drogę zasad i norm ruchu drogowego określonych w prawie powszechnie obowiązującym. Same regulacje nie są w tym zakresie wystarczające, jako że kierujący z różnych powodów może nie być w stanie przyporządkować, będąc w ruchu, treści przepisu prawnego do terenu (drogi), którą przejeżdża, wyłącznie na podstawie tekstu prawnego. Dlatego też nałożenie na uczestnika ruchu drogowego kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd w sytuacji, gdy nie został on należycie, w sposób wymagany przez prawo poinformowany o istnieniu tego obowiązku Naczelny Sąd Administracyjny uznawał wielokrotnie za naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP). Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące znaczenia oznakowania drogi tabliczką T-34 są również nieuzasadnione z tego powodu, że Sąd I instancji nie stwierdził, że droga nie była oznakowana tabliczką T-34. Uwzględnił skargę z powodów procesowych przyjmując, że wyjaśnienia wymaga, czy tabliczka T-34 była usytuowana w sposób pozwalający kierującemu na odpowiednio wczesne podjęcie decyzji o niewjechaniu albo zjechaniu z płatnej drogi. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące tego stanowiska Sądu I instancji za uzasadnione. Ma rację organ wnoszący skargę kasacyjną, że sposoby umieszczania znaków drogowych są określone przez odpowiednie przepisy prawne. Do organu wymierzającego karę za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej nie należy zatem ocena, czy przyjęte w tych przepisach zasady umieszczania znaków są odpowiednie z punktu widzenia dyrektywy sformułowanej przez Sąd. Stan świadomości kierującego pojazdem co do tego, że wjeżdża lub znajduje się na drodze objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty za przejazd zależy również od niego samego. Sąd dał wiarę kierującemu, że ten mógł nie być świadomy (nie wiedzieć), że na drodze, którą się poruszał, są bramki i opłaty elektroniczne. Ale jeżeli droga była oznakowana odpowiednimi znakami, to wynika z tego, że kierujący w ogóle nie dostrzegł tego oznakowania albo je zignorował. W jego wyjaśnieniach zawartych w piśmie z 25 listopada 2014 r. kierowanym do Głównego Inspektora Transportu Drogowego nie ma mowy o tym, że nie miał możliwości zjechania z tej drogi od chwili, gdy zorientował się że droga jest płatna. Ponadto w tym piśmie kierujący pojazdem wyjaśnia, że zwracał się do kierownika z pytaniem czy otrzymał winietę – opłatę za przejazd drogą m.in. autostradą [...]. Pytanie świadczy o jego przypuszczeniu, że przejazd tą drogą jest płatny. Odpowiedź kierownika, że winiety są wycofane (skądinąd prawidłowa) nie zwalniała go od obowiązku upewnienia się, czy przejazd autostradą [...] nie jest płatny. Wynika z tego, że powody, którymi kierował się Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, nie były usprawiedliwione. Z tych wszystkim powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).