II SA/Ol 677/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2015 r. sprawy ze skargi W. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]"., nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla opiekuna – odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia W. G. na postanowienie z dnia "[...]", znak: "[...]", wydane z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" odmawiające wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu "[...]" W. G. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" wniosek ,,o wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 25 lutego 2014 r. przyznanego E. G. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (matką), przyznanego na B. J. Pismem z dnia 25 listopada 2014 r. Kierownik Działu Świadczeń Rodzinnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" poinformował W. G., że w związku z faktem, że nie jest on stroną postępowania, rozpatrzenie jego wniosku nie jest możliwe. Prawo do złożenia w/w wniosku w związku z opieką nad niepełnosprawną B. J. miała jedynie nieżyjąca żona E. G. Następnie w dniu 10 grudnia 2014 r. W. G. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w "[...]" wniosek o "wydanie decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad B. J., sprawowaną przez żonę E. G. do dnia 25 luty 2014 r." Podkreślił, że jego prośba z dnia 23 października 2014 r. winna być rozpatrzona według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i zakończona wydaniem decyzji. Postanowieniem z dnia "[...]" działający z upoważnienia Burmistrza "[...]" Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna. W uzasadnieniu przytoczono treść przepisu art. 61a § 1 k.p.a., z którego wynika, że w przypadku gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazano, że decyzją z dnia "[...]" przyznano E. G. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na matkę B. J., na okres od dnia 15 kwietnia 2010 r. bezterminowo. Powyższa decyzja wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, wysłano do E. G. informację o warunkach nabywania prawa do zasiłku dla opiekuna. Przesyłka została zwrócona z adnotacją o zgonie adresata. Z uwagi na fakt, że wniosek o ustalenie zasiłku dla opiekuna złożył mąż nieżyjącej E. G. – W. G. (osoba niebędąca stroną postępowania), uzasadnione jest wydanie postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie W. G. podał, że nie wiedział o korespondencji z organu w sprawie warunków nabywania prawa do zasiłku dla opiekuna. Korespondencja została bowiem zwrócona przez pocztę do MOPS z adnotacją o zgonie adresata, nie informując go o takowej przesyłce. W związku z tym został pozbawiony, jako prawny następca zmarłej żony, wyrównującej kwoty za opiekę nad matką oraz możliwości dochodzenia wypłacenia uczciwie zapracowanego przez jego żonę świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia 26 maja 2015 r. Kolegium, przytaczając treść art. 28, art. 61 § 1 i art. 61a § 1 k.p.a., podniosło, że warunkiem uzyskania przez podmiot legitymacji procesowej strony jest posiadanie interesu prawnego. Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Mieć interes prawny to coś więcej niż mieć interes faktyczny w sprawie. Interes prawny musi wynikać z norm prawa materialnego, regulujących określoną sferę stosunków społecznych. Natomiast z interesem faktycznym mamy do czynienia wtedy, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Kolegium podniosło, że podstawę materialnoprawną dla orzekania w przedmiocie zasiłku dla opiekuna stanowią przepisy ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567). Zgodnie z treścią art. 2 ust. 1 w/w ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r., poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. W sprawie W. G. wniósł "w imieniu zmarłej żony E. G. (...) o wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. do 25 lutego 2014 r." Następnie w piśmie z dnia 4 grudnia 2014 r. wniósł o "wydanie decyzji w sprawie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad B. J. sprawowaną przez żonę E. G. do dnia 25 lutego 2014 r." Kolegium stwierdziło, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że stroną postępowania o przyznanie zasiłku dla opiekuna może być tylko osoba, która pobierała świadczenie pielęgnacyjne i prawo do tego świadczenia wygasło z mocy ustawy z dniem 1 lipca 2013 r. Odnosząc się do argumentu odwołującego, iż jest on spadkobiercą zmarłej żony, organ wyjaśnił, iż świadczenie pielęgnacyjne, a w konsekwencji również zasiłek dla opiekuna jest świadczeniem rodzinnym przysługującym wyłącznie osobie sprawującej opiekę nad osobą niepełnosprawną. W ustawie o świadczeniach rodzinnych, jak również w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów brak jest przepisów, które mogłyby stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania spadkobiercy opiekuna przedmiotowego zasiłku. Reasumując, Kolegium wskazało, iż w związku z tym, że to nie wnioskodawca, lecz jego zmarła w dniu 29 marca 2014 r. żona, pobierała świadczenie pielęgnacyjne, a decyzja przyznająca to świadczenie wygasła z dniem 1 lipca 2013 r., zasadnie organ pierwszej instancji przyjął, że W. G. nie może być stroną postępowania w sprawie zasiłku dla opiekuna dla jego zmarłej żony i odmówił wszczęcia w/w postępowania. Skargę na postanowienie Kolegium z dnia 26 maja 2015 r. wywiódł do tut. Sądu W. G. żądając jego uchylenia w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu organu drugiej instancji zarzucił: - naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez organ administracji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia przedmiotowej sprawy; - naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niezasadnym przyjęciu przez organ administracji, że nie jest stroną postępowania o przyznanie zasiłku dla opiekuna, a w konsekwencji bezzasadne odmówienie wszczęcia postępowania w jego sprawie. W uzasadnieniu wskazał m.in., że ocena, czy konkretna osoba (lub podmiot) jest stroną postępowania powinna być poprzedzona ustaleniem, czy sprawa, której postępowanie ma dotyczyć jest sprawą administracyjną w rozumieniu art. 1 k.p.a. Podniósł, że w zaskarżonym postanowieniu nie rozważono, czy jego sprawa należy do spraw wykazanych w art. 1 k.p.a., bowiem jeśli należy, wówczas jest stroną niniejszego postępowania. W zaskarżonym postanowieniu pojęcie strony połączono z posiadaniem przez niego interesu prawnego o charakterze materialnoprawnym. Tymczasem w sprawie niezasadnie nie rozważono, że może być stroną postępowania nie dysponując przy tym interesem materialnoprawnym, bowiem źródłem interesu prawnego mogą być także normy prawa procesowego (czego organ w zaskarżonym postanowieniu nie uwzględnił). Przymiot strony w aspekcie procesowym to zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu. Uzyskuje ją każdy, kto wystąpi z odpowiednim żądaniem. Dodał, że istnienie interesu prawnego można także wywieść z całokształtu okoliczności w zaistniałej sprawie. Jednakże organ administracji nie rozważył, w oparciu o całokształt okoliczności przedmiotowej sprawy, czy posiada interes prawny, a tym samym czy jest stroną postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu, wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy stronami postępowania sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania o wydanie decyzji w związku ze złożonym wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna Zasadą jest, że postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). W rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61a § 2 k.p.a.). Brzmienie przywołanej normy prawnej prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy niespornym jest, że skarżący zwrócił się do organu pierwszej instancji z wnioskiem ,,o wyrównanie świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 25 lutego 2014 r. przyznanego E. G. z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny (matką). Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń wynika zaś, że decyzją z dnia "[...]" przyznano E. G. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na matkę B. J., na okres od dnia 15 kwietnia 2010 r. bezterminowo. Powyższa decyzja wygasła z dniem 30 czerwca 2013 r. Należy zatem wyjaśnić, że przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie był wniosek o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna, złożony przez skarżącego na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (zwanej dalej "ustawą"). Zgodnie z art. 1 ustawy określa ona warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 ustawy zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że uchwalenie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów spowodowane było wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt K 27/13; Dz. U. z 2013 r. poz. 1557), który orzekł, że przepisy art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548) – na podstawie których wygasły dotychczasowe decyzje o świadczeniach pielęgnacyjnych – są niezgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Omawiana ustawa (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy) weszła w życie w dniu 15 maja 2014 r. i uznać należy, że miała na celu – zgodnie z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r. – przywrócenie (kontynuację) i zrekompensowanie osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r., prawa do analogicznego świadczenia (zasiłku dla opiekuna). Podstawowym warunkiem przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna jest wymóg uprzedniego legitymowania się prawem do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie decyzji, która wygasła z mocy prawa z dniem 30 czerwca 2013 r. Należy przyjąć zatem, że wymóg ten jest spełniony, gdy nie ma wątpliwości, że dla osoby wnioskującej o zasiłek dla opiekuna została wydana ostateczna decyzja przyznająca świadczenie pielęgnacyjne, które osoba ta otrzymywała do momentu wygaśnięcia tej decyzji z dniem 30 czerwca 2013 r. Z niespornych ustaleń organów wynika, że prawo E. G. do świadczenia pielęgnacyjnego wygasło z mocy ustawy z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie przepisu art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (nie można w niniejszej sprawie mówić o naruszeniu cytowanego przepisu albowiem nie miał on zastosowania). W świetle dyspozycji art. 2 ustawy tylko E. G. była uprawniona do otrzymywania zasiłku dla opiekuna. Z powyższego wynika zatem, że skarżący nie spełnia podstawowej przesłanki, określonej w art. 2 ustawy o zasiłku dla opiekunów, przesądzającej o uprawnieniu do tego świadczenia. Wobec powyższego bezprzedmiotowe jest badanie pozostałych przesłanek określonych w przepisach powołanej ustawy. W takim stanie sprawy bez znaczenia pozostają pozostałe zarzuty podnoszone przez skarżącego w skardze. Na marginesie należy jeszcze zauważyć że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczyło praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłej żony skarżącego. W orzecznictwie sądowym akcentuje się bowiem, że zasiłek pielęgnacyjny przyznawany jest uprawnionemu podmiotowi "na samego siebie", nie zaś na "innego członka rodziny". Przysługuje zatem wyłącznie osobie wnioskującej ze względu na zwiększone wydatki (por. postanowienie NSA z 14 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 45/11, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Takie zaś prawa zmarłego, zgodnie z art. 922 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), nie należą do spadku. Skoro zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem rodzinnym o charakterze osobistym, to skarżący jako spadkobierca zmarłej żony nie może wywodzić własnego interesu prawnego w kontrolowanej sprawie z faktu, że jego żona za życia była podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku o ustalenie jej prawa do tego zasiłku. W obowiązujących przepisach prawa brak jest natomiast przepisu, który mógłby stanowić podstawę prawną rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania spadkobiercy praw do zasiłku dla opiekuna. Z powyższych względów Sąd uznając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w sposób mogący mieć lub mający wpływ na wynik sprawy, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.