II OSK 3002/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 15 września 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 105/15 o odrzuceniu skargi A.W. na bezczynność Burmistrza Gminy Kórnik w przedmiocie realizacji inwestycji skanalizowania ulicy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 15 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę A.W. (dalej jako "skarżący") na bezczynność Burmistrza Gminy Kórnik w przedmiocie realizacji inwestycji skanalizowania ulicy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że skarżący zaskarżył zaniechanie przez Burmistrza Gminy Kórnik wykonywania czynności nakazanych prawem wynikających uchwały Rady Miejskiej w Kórniku z 30 maja 2007 r. nr IX/95/2007 w sprawie zmiany "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu wsi Borówiec w rejonie ulic Poznańskiej i Rekreacyjnej - Borówiec III" (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 140, poz. 3125) oraz z art. 15 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2015 r. poz. 139, dalej jako "ustawa o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę"). W ocenie skarżącego, bezczynność organu polegała na niezrealizowaniu inwestycji skanalizowania ulicy Krętej w miejscowości Borówiec, gmina Kórnik, w tym niedoprowadzenia sieci kanalizacyjnej do nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...], stanowiącej własność skarżącego. Skarżący wniósł o zobowiązanie Wojewody Wielkopolskiego jako organu nadzoru do podjęcia czynności prowadzących do wykonania inwestycji skanalizowania ulicy, na podstawie art. 101a ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2015 r. poz. 1515 ze zm., dalej jako "u.s.g."). Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że kluczowe znaczenie w sprawie ma wykładnia art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę. Obowiązek wynikający z art. 15 ust. 1 cytowanej ustawy nie ma charakteru bezwzględnego, lecz warunkowy. Obowiązkom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (jak też gminy) nie towarzyszy odpowiadające im treścią roszczenie właścicieli nieruchomości, którego istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Skarżącemu nie przysługuje więc skarga do sądu administracyjnego, której istotą jest prawo żądania wykonania sieci kanalizacyjnej. W ocenie Sądu I instancji, sąd administracyjny nie jest władny zobowiązać organu gminy lub przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, do budowy urządzeń kanalizacyjnych zaplanowanych w trybie art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę. Także wojewoda będący organem nadzoru nie posiada tego rodzaju środków prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił: Po pierwsze, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z art. 101a ust. 1 i w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez odrzucenie skargi pomimo dokonania merytorycznej, chociaż niepełnej oceny zarzutów w niej zawartych. Po drugie, naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez arbitralne odrzucenie skargi pomimo nierozpoznania sprawy w jej granicach i w konsekwencji dokonanie kontroli działania organu na podstawie przepisów, które nie mają w sprawie zastosowania. Po trzecie, naruszenie art. 3 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 101a ust. 1 oraz w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. przez niezastosowanie tych przepisów jako podstaw prawnych rozpatrzenia niniejszej skargi i w konsekwencji uznanie niedopuszczalności drogi sądowej w sprawie. Po czwarte, naruszenie art. 101a ust. 1 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 3 ust. 1 oraz art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę przez błędne przyjęcie, że budowa kanalizacji nie jest czynnością nakazaną prawem. Po piąte, naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę przez błędne przyjęcie, że budowa sieci kanalizacyjnej w tym przypadku ma charakter warunkowy i nieobowiązkowy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w związku z art. 101a ust. 1 i w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dokonał oceny zarzutów skargi poprzestając na stwierdzeniu, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na warunkowy charakter obowiązku, o którym stanowi art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę. Sąd I instancji nie dokonywał oceny skargi pod kątem jej zasadności, a jedynie pod kątem jej dopuszczalności. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. następuje w szczególności w przypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów. Zaskarżenie bezczynności organu na podstawie art. 101a u.s.g., polegającej na niewykonaniu czynności, które nie są nakazane prawem, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, oznacza, że sprawa ta wyłączona jest z właściwości sądów administracyjnych, a skarga w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Na uwzględnienie nie zasługuje także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 oraz w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a także w związku z art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez arbitralne odrzucenie skargi pomimo nierozpoznania sprawy w jej granicach i w konsekwencji dokonanie kontroli działania organu na podstawie przepisów, które nie mają w sprawie zastosowania. Zarzut ten opiera się na błędnym założeniu, że dopuszczalność skargi została oceniona w niniejszej sprawie jedynie w zakresie wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przepisy te zostały jednak trafnie powołane przez Sąd instancji, ponieważ Sąd ten rozważył wszechstronnie kwestię dopuszczalności skargi. W pierwszej kolejności ocenił, że skarga ta nie mogła zostać oparta o treść art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4, a następnie dokonał oceny pod kątem dopuszczalności skargi w zakresie wynikającym z treści art. 101a u.s.g. Ponadto art. 134 p.p.s.a. wyznaczający granice rozpoznania skargi nie znajdował zastosowania na tym etapie postępowania, ponieważ do rozpoznania skargi nie doszło z uwagi na jej niedopuszczalność. Nie ulega także wątpliwości, że wykonanie przez właściwy organ gminy obowiązku wynikającego z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę, zgodnie z którym zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków jest zadaniem własnym gminy, nie następuje nie tylko w formie decyzji bądź postanowienia, ale także w formie innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W przepisie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych. Chodzi więc o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Wolą ustawodawcy było więc objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika ponadto, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek konkretnego adresata. Musi więc występować związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podłączenie działki do sieci wodnokanalizacyjnej nie następuje w formie innego aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podłączenie działki do sieci wodociągowej i budowa tej sieci jest jedynie czynnością wykonawczą, wtórną w stosunku do zasad budowy sieci wodnokanalizacyjnej ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji (art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę). Nie jest to więc czynność materialno-techniczna kierowana do określonego, indywidualnego adresata (właścicieli poszczególnych działek), lecz środek realizacji obowiązku wynikającego z przepisu cytowanej ustawy i wskazanych wyżej przepisów prawa miejscowego. Oznacza to, że skoro doprowadzenie sieci wodociągowej nie następuje w formie aktu bądź czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 4, a także, co oczywiste wobec braku wyraźnej regulacji w tym zakresie, w formie decyzji bądź postanowienia, to nie przysługuje również skarga na bezczynność organu gminy w tym zakresie w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zasadnie Sąd I instancji dokonał analizy dopuszczalności skargi również na podstawie art. 101a u.s.g. Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepisy art. 101 stosuje się odpowiednio, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich (art. 101a ust. 1 u.s.g.). Przepis ten stanowi specyficzną skargę na bezczynność organu gminy, niezależną od skargi na bezczynność określonej w przepisie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podziela ocenę wyrażoną przez Sąd I instancji w zakresie warunkowego charakteru zastosowania art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę. Stąd też brak było podstaw do przyjęcia, że przedmiotem skargi jest niewykonanie przez organ gminy czynności nakazanych prawem. Budowa urządzeń, o których stanowi art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę nie jest celem samym w sobie, lecz środkiem do realizacji zadań. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Jednak z treści tego przepisu nie wynika, że zadania te muszą zostać zrealizowane, ponieważ przepis ten stanowi źródło kompetencji gminy, a nie jej obowiązków. O tym, czy wykonanie konkretnego zadania ma charakter obowiązkowy decydują przepisy ustaw szczególnych (art. 7 ust. 2 u.s.g.). Z art. 15 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrywaniu w wodę nie wynika, że przedsiębiorstwo wodociągowe (czy też gmina) musi wyposażyć w sieci każdą nieruchomość, na której planowane są inwestycje mieszkaniowe. Byłoby to nieracjonalne, choćby z uwagi na ryzyko finansowe, jakie ponosi inwestor, którym to ryzykiem nie należy obarczać gminy. Ponadto obowiązkom przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (jak też gminy) nie towarzyszy odpowiadające im treścią roszczenie właścicieli nieruchomości, którego istotą jest prawo żądania wykonania sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, ani tym bardziej prawo żądania wykonania jej w określony sposób, zapewniający w przyszłości właściwą realizację umowy cywilnoprawnej. Oznacza to, że również pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Z powyższych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia.