II OSK 917/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) sędzia NSA Anna Łuczaj Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 16 września 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 832/13 w sprawie ze skargi H. W. na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 16 stycznia 2014 r., sygnatura akt IV SA/Po 832/13, rozpoznając skargę H. W. na uchwałę Rady Gminy T. z [...] marca 2003 r., nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów działalności gospodarczej we wsi S., działki nr [...], [...], [...], [...] i część działki nr [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Gminy T. na rzecz skarżącej 300 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji wynika, że Sąd ten uwzględnił skargę z trzech powodów. Po pierwsze, uznał, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje obszar większy niż zostało to określone w uchwale Rady Gminy T. z [...] lutego 2002 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym wskazał, że w tej uchwale stwierdzono, iż obszar opracowania obejmuje teren o powierzchni około 3,6 ha, natomiast w zaskarżonej uchwale stwierdzono, że plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 5 ha. Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że uchwała z [...] lutego 2002 r., jak wynika z jej tytułu, miała dotyczyć działek nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Natomiast na jej załączniku graficznym granice obszaru objętego przyszłym planem miejscowym zaznaczono grubą przerywaną linią biegnącą po działkach nr [...], [...] i [...] w taki sposób, że nie jest możliwe ustalenie, czy plan ten miał obejmować także te działki. Sąd pierwszej instancji zaznaczył ponadto, że nie została podjęta uchwała o zmianie uchwały z [...] lutego 2002 r. oraz że na taką zmianę nie powołano się w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. W konsekwencji uznał, że w odniesieniu do części obszaru gminy objętej zaskarżonym planem miejscowym nie została podjęta uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co powoduje stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały z tego powodu, że nie została poprzedzona wymaganą uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji tym samym został naruszony art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co spowodowało na podstawie art. 27 ust. 1 tej ustawy stwierdzenie nieważności całej zaskarżonej uchwały. Po drugie, uznał, że w zaskarżonym planie miejscowym zmieniono rolne przeznaczenie działki nr [...] bez wymaganej zgody właściwego organu administracji, czym naruszono art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym wskazał, że zaskarżony plan miejscowy obejmuje działkę nr [...] o powierzchni 0,0745 ha, stanowiącą grunt rolny III klasy, dla której brak decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej o wyrażeniu zgody na przeznaczenie jej na cele nierolnicze lub nieleśne. Sąd pierwszej instancji zauważył, że jest taka zgoda dla działki nr [...], ale Rada Gminy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały nie wyjaśniła w żaden sposób tej rozbieżności. Po trzecie, uznał, że naruszono art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. b ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z dokumentów przedłożonych wraz z odpowiedzią na skargę nie wynika, aby zachowano wynikający z tego przepisu wymóg zawiadomienia na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu, oraz właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o terminie wyłożenia projektu planu. Ponadto Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, które zarzuty skargi uznał za niezasadne. Przed wskazaniem powodów uwzględnienia skargi Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu zawartego w odpowiedzi na skargę, uznał, że skarżąca jest legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę, gdyż uchwała ta narusza jej interes prawny. W związku z tym wskazał, że skarżąca jest właścicielką działek objętych ustaleniami zaskarżonej uchwały, mianowicie działek nr [...], [...], [...] i [...], które powstały z podziału działki nr [...]. Odnosząc się do argumentu Rady Gminy, która twierdziła, że przed uchwaleniem zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości skarżącej stanowiły grunty rolne i dzięki uchwaleniu zaskarżonego planu skarżąca uzyskała prawo zabudowy budynkami mieszkalnymi z możliwością wykorzystywania nieruchomości do czasu zagospodarowania ich zgodnie z planem w sposób dotychczasowy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że "postanowienia miejscowego planu określiły kształt prawa własności, blokując na przyszłość inne możliwości korzystania z nieruchomości, np. na cele budowlane wykraczające poza ustalenia przyjęte w miejscowym planie". W ocenie Sądu pierwszej instancji na tym polega naruszenie interesu prawnego skarżącej. Sąd przy tym podkreślił, że rolą gminy nie jest ocena tego, czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nastąpiło ze "szkodą" dla poszczególnych mieszkańców, czy też z "korzyścią" dla nich. W konsekwencji – jak wskazał – rolą gminy nie jest również ocena naruszenia interesu prawnego w kontekście "polepszenia się" sytuacji skarżącej w wyniku uchwalenia planu miejscowego. Rada Gminy T., zaskarżając skargą kasacyjną wyrok Sądu pierwszej instancji w całości, przytoczyła następujące podstawy kasacyjne. Naruszenie prawa materialnego, mianowicie: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędną wykładnię tego przepisu, "polegającą na przyjęciu, że interes prawny skarżącej został naruszony, w sytuacji kiedy Sąd nie ustalił w jaki sposób sytuacja prawna skarżącej się pogorszyła i jaki wpływ na owo pogorszenie miało bezprawne (...) działanie organu", - art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez "niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy T., przy braku poprawnego rozpatrzenia w pierwszej kolejności interesu prawnego i uprawnienia skarżącej, co powoduje, że w sytuacji na znaczeniu tracą te wszystkie zarzuty Sądu, które dotyczą naruszenia przepisów dotyczących procedury planistycznej, jako że mogą one podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy jednoznacznie przesądzona zostanie kwestia naruszenia interesu prawnego skarżącej", - art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 10 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe ich zastosowanie i "przyjęcie, że Rada Gminy T. naruszyła przysługujące jej władztwo planistyczne, że doszło do nieuprawnionej ingerencji gminy w istotę prawa własności". Naruszenie przepisów postępowania, a to: - art. 147 § 1 p.p.s.a. przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, "podczas gdy brak było przesłanek do oceny procedury planistycznej, gdyż nie został naruszony interes prawny lub uprawnienie" skarżącej, - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w uzasadnieniu wyroku, w jaki sposób sytuacja prawna skarżącej pogorszyła się i jaki wpływ na owo pogorszenie ma bezprawne działanie organu administracji. W oparciu o tak przytoczone podstawy kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie względnie uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy – Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, że żadna z podstaw kasacyjnych nie dotyczy tych okoliczności, które według Sądu pierwszej instancji stanowiły naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Cztery z przytoczonych podstaw kasacyjnych (naruszenie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenie art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.) dotyczą w istocie tego samego zagadnienia, mianowicie błędnego – w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną – uznania przez Sąd pierwszej instancji, że skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę. Piąta natomiast podstawa kasacyjna (naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 3 pkt 1, art. 4 ust. 1, art. 10 i art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) dotyczy zagadnienia, które w rozpoznawanej sprawie nie występowało. Sąd pierwszej instancji nie oceniał bowiem, czy gmina (jej organy) nadużyła władztwa planistycznego. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyraźnie wynika, że tak zwanego nadużycia władztwa planistycznego Sąd pierwszej instancji nie uznał za jedną z przyczyn uwzględnienia skargi. Wobec tego NSA, rozpoznając skargę kasacyjną, jest uprawniony jedynie do oceny tego, czy Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, że skarżąca była legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę z powodu naruszenia przez tą uchwałę jej interesu prawnego. Stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie jest trafne. Nie jest kwestionowane, że skarżąca jest właścicielką nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym oraz że nieruchomości te zostały przeznaczone na budownictwo mieszkaniowe. Trafnie Sąd pierwszej instancji stwierdza, że nie ma znaczenia to jakie było przeznaczenie tych nieruchomości przed uchwaleniem zaskarżonego planu. W szczególności nie ma znaczenia, że były one użytkowane jako nieruchomości rolne. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), w przypadku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie może być oceniane w zależności od tego, czy plan miejscowy zmienia dotychczasową sytuację właścicieli nieruchomości nim objętych na korzyść. Po pierwsze, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności "korzyść" z takiego lub innego sposobu zagospodarowania nieruchomości może zależeć od subiektywnych czynników, takich chociażby jak indywidualne potrzeby właściciela nieruchomości i dostosowane do tego jego plany, co do wykorzystania nieruchomości. Po drugie, w ocenie NSA istotny jest wpływ planu miejscowego na wykonywanie prawa własności. Zarówno pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.), która miała zastosowanie w rozpoznawanej sprawie z uwagi na czas uchwalenia zaskarżonej uchwały, jak i w obecnym stanie prawnym ukształtowanym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.), ustalenia planu miejscowego miały i mają bezpośredni wpływ na sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (odpowiednio art. 33 oraz art. 6 ust. 1 powołanych ustaw). W ocenie NSA niezależnie zatem od kierunku zmiany sposobu zagospodarowania nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany plan taki narusza interes prawny właścicieli nieruchomości objętych jego ustaleniami. Dodać jeszcze można słuszną uwagę Sądu pierwszej instancji, że ustalenia planu miejscowego wprowadzające, wydawać by się mogło, korzystną zmianę, bo pozwalającą na zabudowę mieszkaniową na nieruchomości dotychczas wykorzystywanej rolniczo, wprowadzają także ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, gdyż nieruchomość może być wykorzystywana "tylko" na zabudowę mieszkaniową. Ten aspekt wpływu ustaleń planu miejscowego na wykonywanie prawa własności nieruchomości i ewentualnej "korzyści" uzyskanej przez właściciela nieruchomości wyraźnie widać w rozpoznawanej sprawie. Ze skargi wynika bowiem, że skarżąca kwestionuje zakaz ustanowiony w § 8 ust. 2 pkt 2.1 zaskarżonej uchwały. Zgodnie z tym przepisem na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonych na rysunku planu symbolem Mn (nieruchomości stanowiące własność skarżącej) obowiązuje zakaz prowadzenia wszelkiej działalności gospodarczej. Jednocześnie w tym samym przepisie stanowi się, że ten zakaz nie dotyczy terenów oznaczonych symbolem MnU, czyli przeznaczonych na działalność gospodarczą wraz z towarzyszącą zabudową mieszkaniową. Interes prawny skarżącej został więc naruszony ustaleniami zaskarżonego planu, gdyż wykonywanie prawa własności jej nieruchomości zostało ograniczone w stosunku do tego, jak prawo własności mogą wykonywać właściciele nieruchomości oznaczonych w zaskarżonym planie symbolem MnU. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej, co uzasadnia jej legitymację do wniesienia skargi na nią do sądu administracyjnego. Tym samym podstawy kasacyjne sprowadzające się do kwestionowania tej legitymacji nie są zasadne. Mając powyższe na uwadze NSA, uznając, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił ją. NSA uznaje za konieczne wyjaśnienie jeszcze jednej kwestii. Skarżąca w toku postępowania przed Sądem drugiej instancji składała pisma, których niejasnej treści mimo wezwania nie wyjaśniła, ale w których oświadczała, że cofa skargę kasacyjną lub wezwanie skierowane do Rady Gminy o usunięcie naruszenia prawa i w związku z tym wnosi o odwołanie rozprawy. Pisma te nie mogły jednakże odnieść żadnego skutku, gdyż po pierwsze, jest oczywiste, że skarżąca nie mogła cofnąć skargi kasacyjnej, gdyż nie ona ją wniosła, po drugie, "cofnięcie" wezwania do usunięcia naruszenia prawa, czyli – jak należy rozumieć – wycofanie się z zarzutów wobec zaskarżonej uchwały, nie ma żadnego znaczenia skoro zapadł już wyrok Sądu pierwszej instancji, którym uwzględniono skargę skarżącej.