VIII SA/Wa 475/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Justyna Mazur po rozpoznaniu w dniu 17 września 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Automobilklubu R. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie otwartego konkursu ofert na wsparcie realizacji zadań publicznych postanawia : 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić Automobilklubowi R. kwotę [...] (słownie: [...]) zł tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia [...] maja 2015 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) Automobilklub R. (zwany dalej: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za pośrednictwem organu skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ") z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie otwartego konkursu ofert na wsparcie realizacji zadań publicznych. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 25, zwane dalej: "rozporządzeniem z 2010 r."), w zakresie w jakim oferta stanowiąca część konkursu nie spełnia wymogów przewidzianych w rozporządzeniu, przez co utworzono dodatkowe kryteria wyboru nie przewidziane ustawowo, co wprost narusza prawo strony do startu w konkursie, gdyż na podstawie kryteriów pozaprawnych odrzucono ofertę; 2. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1118 ze zm., zwana dalej: "u.d.p.p.w."), poprzez dobranie kryteriów oceny w sposób wykluczający jakąkolwiek obiektywną kontrolę, gdyż warunki oceny opierają się w pełni na kryteriach uznaniowych, a kalkulacja kosztów jest niemożliwa do określenia poprzez połączenia kilku zadań w jednym konkursie. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o odrzucenie skargi w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Jako uzasadnienie powyższego podał, iż złożony w niniejszej sprawie środek zaskarżenia wniesiony został na pismo organu z dnia [...] kwietnia 2015 r. stanowiące odpowiedź na pismo skarżącego - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W dalszej części pisma organ odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczącego wzoru oferty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r., mającym zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 2 w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Z powyższych przepisów wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2015 r., wydane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2015 r. w związku z podjętym przez Prezydenta zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na wsparcie realizacji zadań publicznych z obszaru wspierania i upowszechniania kultury fizycznej. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta można zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy sprawa ta podlega kontroli (kognicji) sądu administracyjnego. Wskazać należy, że z akt postępowania konkursowego, załączonych przez organ do odpowiedzi na skargę, wynika, że konkurs na wspieranie realizacji zadań publicznych z obszaru wspierania i upowszechnia kultury fizycznej został przeprowadzony na podstawie przepisów u.d.p.p.w. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.p.p.w., działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Z art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. wynika, że organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 u.d.p.p.w. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1). Zasady te zostały określone w Dziale II Rozdziale 2 omawianej ustawy - Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Wymaga zaznaczenia, że odmienne tryby zlecenia, przewidziane w przepisach odrębnych nie miały zastosowania w tej sprawie. Przepis art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art. 13 ust. 2 określono elementy tego ogłoszenia. Art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. określa niezbędne elementy oferty, zaś art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. określa kryteria oceny ofert, wiążące także wówczas, gdy w wyniku ogłoszenia konkursu została zgłoszona tylko jedna oferta (art. 15 ust. 2). Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) dotyczące wyłączenia pracownika (art. 15 ust. 2a-2f). Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych (art. 15 ust. 2h), a przepis art. 15 ust. 4 u.d.p.p.w. obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Wzór przedmiotowej umowy - w oparciu o delegację zawartą w art. 19 u.d.p.p.w. został określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 grudnia 2010 r. w sprawie wzoru oferty i ramowego wzoru umowy dotyczących realizacji zadania publicznego oraz wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania (zwanego także rozporządzeniem z 2010 r.). Załącznik nr 2 do rozporządzenia z 2010 r. zawiera ramowy wzór umowy "o wsparcie/powierzenie realizacji zadania publicznego" zawieranej pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazuje wprost, iż jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonej kwoty dotacji (§ 3 pkt 1 wzoru umowy). W tym zakresie stosownie do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 885, zwana dalej: "u.f.p.") organ administracji publicznej - zleceniodawca - działa, jako dysponent części budżetowej (art. 151 ust.1), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1e u.f.p. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w., zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybie określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 u.f.p. oraz przepisów u.d.p.p.w., a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, LEX Nr 1151678). Wobec powyższego stwierdzić należy, że negatywna ocena oferty skutkująca brakiem rekomendacji do dofinansowania oferty złożonej przez skarżącego w konkursie ogłoszonym przez Prezydenta, co skutkowało odmową przyznania środków finansowych na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie jest czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem zarządzenie Prezydenta z dnia [...] lutego 2015 r., stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu, nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to Sąd nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania Prezydenta w toku przeprowadzonego konkursu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi (pkt 1 postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).