II GSK 151/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Kisielewicz po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 57/15 o odrzuceniu skargi K. S. na bezczynność Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w przedmiocie odebrania ślubowania postanawia uchylić zaskarżone postanowienie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 17 września 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 57/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę K. S. na bezczynność Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w przedmiocie odebrania ślubowania. Z przedstawionego przez Sąd I instancji stanu sprawy wynikało, że K. S. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosła o zobowiązanie Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w W., na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.), do dokonania czynności polegającej na odebraniu ślubowania od radcy prawnego. Sąd I instancji podniósł, że stosownie do treści art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach, zaś w niniejszej sprawie taką ustawą szczególną jest ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 507). Ustawa ta wymienia rodzaje spraw, które mogą podlegać kontroli sądu administracyjnego, tj. m.in. ustalenie wyniku egzaminu wstępnego na aplikację radcowską, ustalenie wyniku egzaminu radcowskiego, skreślenie aplikanta radcowskiego z listy aplikantów. Z powyższego Sąd I instancji wywiódł, że nie każdy akt podejmowany przez samorząd radcowski, dotyczący jego członków, podlega kognicji sądów administracyjnych. W szczególności czynność odebrania ślubowania nie należy do kategorii spraw kontrolowanych przez sąd administracyjny na podstawie ustawy o radcach prawnych. Ponadto Sąd I instancji zauważył, że ślubowanie od radcy prawnego odbiera dziekan rady, który nie jest organem samorządu radców prawnych. Stosownie bowiem do art. 42 ust. 1 ustawy o radcach prawnych, organami samorządu są: Krajowy Zjazd Radców Prawnych, Krajowa Rada Radców Prawnych, Wyższa Komisja Rewizyjna, Wyższy Sąd Dyscyplinarny, Główny Rzecznik Dyscyplinarny, zgromadzenie okręgowej izby radców prawnych, rada okręgowej izby radców prawnych, okręgowa komisja rewizyjna, okręgowy sąd dyscyplinarny oraz rzecznik dyscyplinarny. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, dziekan okręgowej izby radców prawnych, nie będąc organem samorządu, nie jest organem działającym w zakresie administracji publicznej, którego bezczynność można zaskarżyć. Skarżąca złożyła od powyższego postanowienia skargę kasacyjną, w której wniosła o jego uchylenie w całości i rozpoznanie sprawy, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1. przepisów postępowania - art. 3 § 1, § 2 pkt 4 i 8 oraz § 3 w zw. z art. 58 § 1 p.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że akt ślubowania przez osobę wpisaną na listę radców prawnych składany dziekanowi okręgowej izby radców prawnych nie jest inną czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, że bezczynność w podjęciu tej czynności nie podlega kognicji sądów administracyjnych, że jest to inna przyczyna odrzucenia skargi, a w konsekwencji błędne zastosowanie w sprawie art. 58 p.p.s.a., przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na treść orzeczenia; 2. przepisów postępowania - art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia bez wskazania zarzutów podniesionych w skardze i zarzutów podniesionych w odpowiedzi na skargę i nie wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przy czym uchybienie to mogło mieć wpływ na treść orzeczenia; 3. przepisów postępowania - art. 149 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia skargi na bezczynność organu w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, co skutkowało odrzuceniem skargi; 4. przepisów prawa materialnego - art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady prawa do sądu, a tym samym uniemożliwienie stronie skarżącej dochodzenia swoich praw; 5. przepisów prawa materialnego - art. 27 ust. 2 w zw. z art. 23 ustawy o radcach prawnych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że ślubowanie nie jest czynnością składową uchwały o wpisie na listę radców prawnych jako aktu wykonalnego, przez który dana osoba nabywa uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego, a w konsekwencji naruszenie art. 149 p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi i niezastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, że dnia [...] maja 2013 r. Rada Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. podjęła uchwałę w sprawie wpisu K. S. na listę radców prawnych. Dnia [...] czerwca 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Rada OIRP wznowiła postępowanie w sprawie wpisu, podnosząc że w dacie podejmowania uchwały o wpisie nie miała informacji o okolicznościach świadczących o braku rękojmi należytego wykonywania zawodu przez stronę. Dnia [...] sierpnia 2013 r. Rada OIRP podjęła uchwalę o uchyleniu uchwały z dnia [...] maja 2013 r., która została następnie utrzymana w mocy uchwałą Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych. Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił uchwały Rady OIRP i Prezydium KRRP. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 1226/14 uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości oraz uchwałę Prezydium KRRP z dnia [...] października 2013 r. i uchwałę Rady OIRP z dnia [...] sierpnia 2013 r. i stwierdził, że uchylone akty prawne nie podlegają wykonaniu. Prezydium KRRP wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną, która nie została jeszcze rozpoznana. Skarżąca podkreśliła, że jedyną obecnie obowiązującą uchwałą jest uchwała z dnia [...] maja 2013 r. o wpisaniu K. S. na listę radców prawnych. Wobec powyższego skarżąca złożyła wniosek o wyznaczenie terminu ślubowania. Wniosek został załatwiony odmownie. Następnie skarżąca złożyła wezwanie do Dziekana OIRP do dokonania czynności odebrania ślubowania. Dziekan Rady nie wyznaczył daty ślubowania i nie odebrał go od skarżącej, w związku z czym została złożona skarga na bezczynność. Skarżąca podniosła następnie, że złożenie ślubowania i odebranie go przez dziekana okręgowej izby radców prawnych jest czynnością o charakterze materialno-technicznym. Ślubowanie jest odbierane od oznaczonej osoby - jest to zatem czynność zindywidualizowana, o charakterze publicznoprawnym - dokonywana publicznie, wiążąca się z uzyskaniem statusu radcy prawnego - zawodu regulowanego przepisami prawa nie tylko samorządowego, lecz przede wszystkim publicznego, z którego wykonywaniem wiąże się szereg obowiązków względem państwa i społeczeństwa. Czynność ta dotyczy uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, zgodnie bowiem z art. 23 ustawy o radcach prawnych "prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania". Czynność ta jest niezbędną przesłanką powstania uprawnienia do wykonywania zawodu. Dziekan odbierający ślubowanie działa jako organ, zaś brak jego działania uniemożliwia wykonywanie zawodu osobie, która jest już wpisana na listę. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę K. S. na bezczynność Dziekana Okręgowej Izby Radców Prawnych w W. w przedmiocie odebrania ślubowania, kierując się dwiema zasadniczymi przesłankami. Po pierwsze, Sąd I instancji uznał, że w ustawie o radcach prawnych brak jest podstawy prawnej do uznania, iż czynność odebrania ślubowania podlega kognicji sądów administracyjnych. Po drugie zaś wywiódł, że ustawa o radcach prawnych jednoznacznie stanowi, że dziekan izby nie jest organem samorządu, a zatem nie może pełnić funkcji organu administracji publicznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioski wyciągnięte przez Sąd I instancji są nieprawidłowe, bowiem w rozpoznawanej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że złożona skarga jest niedopuszczalna. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że stosownie do art. 184 Konstytucji RP sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym ustawą, kontrolę działalności administracji publicznej. Przepis ten określa podstawową funkcję tych sądów i toczącego się przed nimi postępowania. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany bardzo szeroko. Obejmuje on całokształt działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, chyba że ustawa stanowi inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. − Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Właściwość sądów administracyjnych obejmuje rozpatrywanie skarg na określone prawnie formy działania administracji publicznej (art. 3 § 2 p.p.s.a.) oraz inne sprawy z zakresu działalności administracji publicznej, jeżeli ustawa tak stanowi (art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a.). Wśród tych form działania administracji publicznej, które podlegają kontroli sądów administracyjnych, art. 3 § 2 p.p.s.a. wymienia nie tylko decyzje i postanowienia lecz również akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego charakteryzują się tym, że mają charakter publicznoprawny, są podejmowane w sprawie indywidualnej, skierowane są do oznaczonego podmiotu oraz dotyczą uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. Samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, winno być określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Podstawowym wyznacznikiem poddania danego aktu lub czynności kognicji sądu administracyjnego jest to, że zostaje on dokonany w ramach pełnienia przez podmiot funkcji administracji publicznej. W tym kontekście należy również ocenić czynność odebrania ślubowania od radcy prawnego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że organy samorządu zawodowego są organami administracji publicznej w ujęciu funkcjonalnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 333/06 odnośnie organów samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Poza wykonywaniem zadań, które powinny być traktowane wyłącznie jako własne (korporacyjne), dotyczące wewnętrznych spraw korporacji, m.in. takie jak reprezentowanie i ochrona interesów zawodowych swoich członków, ustalanie zasad etyki zawodowej, organizacji wewnętrznej w ramach zasad określonych w ustawie, samorządy zawodowe posiadają również, przyznane im mocą ustawy, uprawnienia do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, pełniąc w tym zakresie funkcję organów administracji publicznej. Do takich zadań należy orzekanie o nadawaniu uprawnień do wykonywania zawodu. Działając w tym zakresie jako organy administracji publicznej (władzy publicznej w rozumieniu art. 7 Konstytucji RP), organy samorządów zawodowych podejmują czynności nie tyle w ramach wewnętrznych, korporacyjnych spraw, lecz niejako na zewnątrz administracji, są więc ściśle związane obowiązującym prawem publicznym - działają na podstawie i w granicach prawa (zob. postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1459/05). W świetle dotychczasowych rozważań trzeba przyjąć, że kontrola wykonywania przez samorządy zawodowe ich zadań z zakresu administracji publicznej należy do właściwości sądów administracyjnych. Do takich zadań zaliczyć można w szczególności przyznawanie uprawnień do wykonywania zawodu. Zgodnie z art. 23 ustawy o radcach prawnych, prawo wykonywania zawodu radcy prawnego powstaje z chwilą dokonania wpisu na listę radców prawnych i złożenia ślubowania. Aby zatem uzyskać uprawnienie do wykonywania zawodu, należy spełnić dwa warunki. Po pierwsze uzyskać wpis na listę radców prawnych, zaś po drugie złożyć ślubowanie. Ustawa o radcach prawnych w art. 31 – 312 szczegółowo reguluje warunki oraz tryb dokonania wpisu na listę radców prawnych. Ustawodawca przewidział m.in., że w wypadku niepodjęcia uchwały w sprawie wpisu na listę lub niepodjęcia uchwały w przedmiocie odwołania od tej uchwały, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego (art. 31 ust. 3). Jeśli zatem organ samorządu zwleka z podjęciem uchwały lub rozpatrzeniem odwołania, osoba ubiegająca się o wpis może w postępowaniu przed sądem administracyjnym domagać się załatwienia sprawy w przewidzianym ustawą terminie. W odniesieniu natomiast do drugiego warunku niezbędnego do uzyskania uprawnienia do wykonywania zawodu radcy prawnego ustawa stanowi jedynie, że ślubowanie odbiera dziekan rady okręgowej izby radców prawnych prowadzącej listę radców prawnych, na którą wpisany został radca (art. 27 ust. 2). Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, ustawa o radcach prawnych nie reguluje kwestii zaskarżenia czynności odebrania ślubowania lub ewentualnie bezczynności dziekana w tym przedmiocie. Z powyższego nie można jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyciągnąć wniosku, że sąd administracyjny nie posiada kognicji w sprawie odebrania ślubowania. Jak wynika bowiem z przytoczonych przepisów, złożenie ślubowania jest niezbędnym warunkiem do uzyskania prawa do wykonywania zawodu radcy prawnego. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odebranie ślubowania stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z powyższego zaś wynika, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. dopuszczalna jest również skarga na bezczynność dziekana polegająca na nieodebraniu ślubowania. Przyjęcie odmiennego stanowiska czyniłoby iluzoryczną kontrolę sądów administracyjnych nad procedurą przyznawania przez samorząd radców prawnych uprawnienia do wykonywania zawodu. Tymczasem z samej ustawy o radcach prawnych wynika dążenie ustawodawcy do zapewnienia efektywnej kontroli sądowej w tym zakresie. Odnosząc się z kolei do stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, iż dziekan rady okręgowej izby radców prawnych nie został wymieniony w ustawie o radcach prawnych jako organ samorządu, należy stwierdzić, że powyższe pozostaje bez znaczenia dla rozpoznawanej sprawy. Ustawa stanowi bowiem jednoznacznie, że dziekan jest podmiotem, który odbiera ślubowanie od radcy prawnego. Skoro zaś czynność odebrania ślubowania jest czynnością z zakresu administracji publicznej, to oznacza, że podmiot, który dokonuje tej czynności powinien zostać uznany w tym zakresie jako organ administracji publicznej. Brak jest zatem przeszkód, aby występował on w tym charakterze w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.