I OSK 36/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant asystent sędziego Katarzyna Falkiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Stołecznego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 357/15 w sprawie ze skargi D. W. na rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia i mianowania na równorzędne stanowisko 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia na rzecz Komendanta Stołecznego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. uwzględnił skargę D. W. (dalej zamiennie skarżąca) na sprecyzowany w sentencji rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji i uchylił tenże rozkaz oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w M. M. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]. Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd ten podał, iż powyżej opisanym rozkazem personalnym organ I instancji, na podstawie art. 32 ust.1, art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), dalej zamiennie ustawa, zwolnił D. W. z dniem [...] listopada 2014 r. z zajmowanego stanowiska policjanta Wydziału do Spraw Nieletnich i Patologii oraz przeniósł i mianował z dniem [...] grudnia 2014 r. na stanowisko równorzędne policjanta Zespołu Patrolowo - Interwencyjnego Komisariatu Policji w S. Decyzji tej nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Rozstrzygnięcie umotywował zmianą struktury organizacyjnej Komendy Powiatowej Policji w M. M., w wyniku której stanowisko dotąd zajmowane przez tę funkcjonariuszkę zostało włączone w strukturę wspomnianego Zespołu KMP w S. Odwołanie D. W., eksponujące jej pokrzywdzenie tym rozkazem z powodu utrudnienia sprawowania opieki nad dziećmi wywołanego dojazdami do miejsca pełnienia służby, pominięcie uprawnień służących pracownikom związanych z rodzicielstwem, jak też jej przygotowania zawodowego i nabytych kwalifikacji, nie zostało uwzględnione. Zaskarżonym rozkazem personalnym, na podstawie m.in. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymano w mocy tenże rozkaz personalny. W jego motywach Komendant Stołeczny Policji wskazał na regulację art. 25 ust. 1 ustawy kształtującego charakter służby w Policji, zaś działanie organu I instancji uznał za podjęte w ramach kompetencji oraz uzasadnione dobrem służby – zmianą struktury organizacyjnej jednostki. Odwołująca się została przeniesiona na stanowisko równorzędne. Nie jest to jego zdaniem sprzeczne z interesem strony, gdyż udzielono jej przerwy na karmienie dziecka piersią i umożliwiono pełnienie służby na pierwszej zmianie. Na powyższe rozstrzygnięcie ostateczne D. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając mu naruszenie przepisów zawierających uprawnienia rodzicielskie, nadto eksponując nieracjonalne gospodarowanie zasobami ludzkimi i swe pokrzywdzenie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Jego zdaniem nie budzi kontrowersji fakt przeniesienia skarżącej na stanowisko równorzędne. Tego rodzaju decyzja znajduje uzasadnienie w regulacji art. 36 ust. 1 ustawy. Podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, podlegającego kontroli sądowej tylko co do ewentualnego przekroczenia granic uznania i właściwego uzasadnienia, bo sądy administracyjne nie są władne oceniać celowości tych działań. Pewną wskazówkę interpretacyjną daje art. 7 K.p.a., w myśl którego organy administracyjne są obowiązane do załatwienia sprawy uwzględniając interes społeczny i słuszny interes obywatela. Konieczne jest wyważenie obu tych wartości w kontekście konkretnych indywidualnych okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające nie respektowały tych dyrektyw i poprawnych kryteriów rozpoznania sprawy. Skarżąca wykazała, iż jest matką dzieci w wieku 5 lat i jednego roku, a młodsze karmi piersią. Dojazdy do miejsca pełnienia służby z miejsca jej zamieszkania (25 km) odbywają się kosztem mniejszego czasu poświęcanego dzieciom. Tymczasem funkcjonariuszom przysługują takie same uprawnienia rodzicielskie jak pracownikom, co wynika z art. 79 ust. 1 ustawy. W myśl art. 178 § 2 Kodeksu pracy (dalej K.p.) pracownika opiekującego się dzieckiem do ukończenia przez nie 4 roku życia nie wolno bez jego zgody zatrudniać w godzinach nadliczbowych, w porze nocnej, w systemie czasu pracy, o którym mowa w art. 139, jak również delegować poza stałe miejsce pracy. W odniesieniu do skarżącej tej regulacji organ nie miał na względzie, gdyż ów zakaz delegacji należy wyłożyć jako zakaz pozbawienia możliwości jak najczęstszego kontaktu matki pracującej z małymi dziećmi. Udzielone skarżącej gwarancje w ocenie Sądu meriti są niewystarczające. Zważył Sąd ten także na zbyt lakoniczne uzasadnienie nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natomiast nie podzielił zarzutu skargi co do przedwczesności rozkazu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Wyrok ten skargą kasacyjną zaskarżył Komendant Stołeczny Policji (dalej zamiennie skarżący kasacyjnie), postulując jego uchylenie i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego, a to art. 36 ust. 1 i art. 79 ust. 1 ustawy o Policji, jak też art. 7 K.p.a., poprzez błędną wykładnię. W ocenie autorki skargi kasacyjnej Sąd meriti nie wziął pod uwagę charakteru służby w Policji, który jest odmienny od pracowniczego stosunku prawnego. Jest to stosunek administracyjnoprawny, w którym dominującą pozycję ma organ. Zatem stosując regulacje pracownicze na tym gruncie należy uwzględnić specyfikę służby. Przenosząc skarżącą na nowe stanowisko zagwarantowano jej stosowne przywileje ochronne, natomiast nie może być mowy o jej delegowaniu w rozumieniu art. 178 § 2 K.p., gdyż została ona przeniesiona na stałe do jednostki w S. Nie pełni służby w niedziele i święta, w porze nocnej, w godzinach nadliczbowych, na drugiej i trzeciej zmianie, oraz w czasie ponadnormatywnym. Służba patrolowa nie jest zaś wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 1996 r. w sprawie wykazu prac wzbronionych kobietom (Dz. U. Nr 114, poz. 545). W ocenie organu wyważono więc interesy ujęte w art. 7 K.p.a., a zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. D. W. domagała się oddalenia skargi kasacyjnej, podnosząc dotychczasową argumentację zbieżną z wywodami Sądu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Na wstępie godzi się przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami zarzutów skargi kasacyjnej. Podstawy na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a., a są to: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nie dokonała rozróżnienia obu podstaw, prezentując łącznie wszystkie wytyki i wspólną dla nich argumentację, nadto nie wiążąc wskazanego jako naruszony przepisu K.p.a. z jakimkolwiek przepisem P.p.s.a., i nie dowodząc wpływu wytkniętego uchybienia temu przepisowi prawa procesowego na wynik sprawy, co jest jej oczywistą wadą. Niemniej jednak nie uchyla tych zarzutów spod oceny instancyjnej, a wywód przedstawiony w uzasadnieniu kasacji pozwalał na jej rozpoznanie. W tym miejscu podnieść trzeba, że zwykle pierwszeństwo ma podstawa naruszeń procesowych, lecz ze względu na ścisły związek obu postaw kasacyjnych w tej sprawie, wszystkie zarzuty zostały rozważone i będą omówione tu łącznie. Stosunek służbowy policjanta powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby, o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o Policji. Służba w Policji jest szczególnym stosunkiem, w którym dominującą pozycję ma organ, co jest konsekwencją celów i zadań tej formacji. Skutkuje to m.in. pewnymi "obostrzeniami" w obrębie obowiązków funkcjonariuszy, ale i szerszymi uprawnieniami w porównaniu do pracowniczego stosunku pracy (stosunek służbowy jest nazywany jednostronnie podporządkowanym). Potrzeby służby w głównej mierze determinują charakter i zakres indywidualnych zadań funkcjonariuszy. Oczywiście nie jest to równoznaczne z nieograniczonymi możliwościami organu ingerowania w tej materii, zwłaszcza z pominięciem reguł procesowych i materialnych. Jak głosi art. 36 ust. 1 ustawy, policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Bardziej szczegółowej regulacji brak. Przeto odczytywany w kontekście art. 38 ust. 1-4 tej ustawy, w praktyce uznawany jest on za przepis, który pozwala przenieść policjanta na stanowisko służbowe tylko wtedy, gdy stanowisko to jest równorzędne wobec pierwotnie zajmowanego. Skoro bowiem przeniesienie na niższe stanowisko służbowe obwarowane jest szeregiem warunków, to w pozostałych przypadkach przeniesienie winno nastąpić na stanowisko równorzędne. Decyzja w tej materii jest podejmowana w ramach uznania administracyjnego, ma charakter fakultatywny, wynikający z potrzeb formacji czy jednostki. Przepisy ustawy pozostawiają więc właściwym przełożonym służbowym ocenę celowości i zasadności przeniesienia policjanta na równorzędne stanowisko, lecz z uwzględnieniem jego słusznego interesu (art. 7 K.p.a.). Pojęcie "stanowisko równorzędne" oznacza takie stanowisko, które musi charakteryzować się przede wszystkim (bo orzecznictwo rzeczywiście stoi na gruncie konieczności szerokiego badania okoliczności związanych z zadaniami na obu stanowiskach, czego obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego nie neguje) takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, dodatku służbowego i stopnia etatowego oraz wykazywać zasadność i celowość przeniesienia. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia kryteriów oceny i czynników równorzędności obydwu stanowisk jest tym większy, że ustawa o Policji nie definiuje pojęcia "stanowisko równorzędne", ale posługuje się nim wiążąc określone konsekwencje (np. art. 38 ust. 2 pkt 1 i art. 42 ust. 1 ustawy o Policji). Niemniej jednak niekwestionowanym prawem właściwych organów Policji jest kształtowanie struktury poszczególnych jednostek organizacyjnych Policji, a także określanie, w ramach art. 1 ust. 2 ustawy o Policji, konkretnych jej zadań oraz ich realizacja przy pomocy odpowiednio wykwalifikowanych funkcjonariuszy. Jeśli z tego względu konieczne jest przeniesienie na inne, równorzędne stanowisko służbowe, to ustawa o Policji stwarza taką możliwość. Tych zagadnień sądy administracyjne nie badają, gdyż w ramach oceny legalności aktów administracyjnych nie są władne oceniać celowości zmian w materii struktury organizacyjnej jednostek Policji czy też obsady kadrowej, wreszcie zakresu zadań poszczególnych stanowisk czy funkcjonariuszy. Zatem ograniczają się do analizy pewnych tylko parametrów stanowisk służbowych w aspekcie ich równorzędności oraz do właściwego uzasadnienia decyzji w tym przedmiocie, mając na względzie ich uznaniowość. Równorzędność obu stanowisk nie była w skardze kwestionowana. Zatem już z tego powodu argumentacja oponująca przeciwko przeniesieniu skarżącej jest osłabiona. Jeżeli bowiem nie podważa się samego mianowania na dane stanowisko, to zasada jest właściwe przesądzona. Skarżąca i Sąd meriti eksponują głównie pominięcie uprawnień rodzicielskich, skutkujące pokrzywdzeniem policjantki i wykroczeniem poza ramy uznania poprzez nieuwzględnienie jej słusznego interesu. Jest to stanowisko nietrafne, zasadnie podważone w kasacji. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego regulacje dotyczące uprawnień należnych pracownikom nie mogą być przenoszone wprost na grunt stosunków służbowych, a operacja ta winna uwzględniać ich specyfikę. Przy czym oczywiście konieczne jest wyważenie interesów społecznego (tu Policji) i strony. Jednakowoż w orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego zwykle interes służby jest nadrzędnym w stosunku do interesu funkcjonariusza (już choćby z racji tej, że interes strony musi odpowiadać kryterium słuszności, nadto z uwagi na charakter, cele i zadania służby). Te okoliczności należy oczywiście wnikliwie rozważyć, a zajęte stanowisko przekonująco uzasadnić. Zaskarżona decyzja uczyniła to dostatecznie przekonująco (przy czym mimo iż rozkaz organu I instancji nie spełnia wszystkich przepisanych prawem procesowym wymogów, to nie obecnie nie ma to znaczenia), a skarżąca nie podważyła tego działania zasadnymi zarzutami o naruszeniu jej słusznego interesu. Przede wszystkim nie zostało wykazane przez Sąd meriti przekroczenie granic uznania administracyjnego, ani wpływ wytkniętych uchybień na wynik sprawy. Organ bowiem umotywował przeniesienie potrzebami służby, uwzględniając przy tym interes funkcjonariuszki na tyle, na ile było to możliwe. Sąd I instancji zatem ocenił zgodność z prawem tych rozkazów zbyt rygorystycznie, gdyż zaskarżony rozkaz nie uchybia prawu w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Trzeba zważyć na to, że przyznano D. W. możliwość wykorzystania przerw na karmienie piersią, przy czym niewykluczone jest skorzystanie przez nią z dopuszczonej przez prawo praktyki w stosunkach pracowniczych. Mianowicie w razie niemożności korzystania z przerw w czasie pracy, jest możliwe skumulowanie przeznaczonego na ten cel czasu i wcześniejsze zakończenie pracy w każdym dniu. Poza tym organ planuje skarżącej wyłącznie pełnienie służby na pierwszej zmianie. Kodeks pracy przewiduje nadto ochronę w zakresie prac uciążliwych, niebezpiecznych lub szkodliwych dla zdrowia, mogących mieć niekorzystny wpływ na ich zdrowie, przebieg ciąży lub karmienie dziecka piersią (art. 176 § 1), których skarżąca nie eksponuje, zresztą jak słusznie zauważono w kasacji rozporządzenie wykonawcze nie zalicza służby patrolowej do tej kategorii, poza tym zakazuje zatrudniania pracownika opiekującego się dzieckiem do ukończenia przez nie 4 roku życia bez jego zgody w godzinach nadliczbowych, w porze nocnej, w systemie czasu pracy, o którym mowa w art. 139, jak również delegować poza stałe miejsce pracy (art. 178 § 2), co też nie ma miejsca. Nie można wszak traktować przeniesienia na stałe jako delegacji, która jest czasowym wykonywaniem obowiązków poza stałym miejscem pracy. Tego rodzaju ochrona wówczas nie przysługuje. Trzeba też zważyć, iż stanowisko Sądu I instancji jakoby istotą ochrony przed delegacją było zapewnienie kontaktu matki z dziećmi i przeniesienie funkcjonariuszki na stałe do innej miejscowości ten cel przekreślało, a więc prowadziło do naruszenia jej interesu, zasadza się na dowolnej interpretacji wspomnianego przepisu i jest zbyt daleko idące. Wreszcie przyszło zważyć, iż odległość miejsca zamieszkania skarżącej od miejsca pełnienia służby jest stosunkowo niewielka, bo wynosi 25 km, co pozwala na przemieszczenie się między nimi w ok. 30 minut. Nie jest zatem odległością wymagającą długiego czasu dojazdu. Nie jest więc to okoliczność przemawiająca za poglądem o istotnym naruszeniu słusznego interesu strony. Pokrzywdzenie ma przeto charakter wyłącznie subiektywny. Podsumowując, z uwagi na charakter służby przyznane skarżącej gwarancje należycie odzwierciedlały regulację art. 7 K.p.a. w związku z wymienionymi wyżej przepisami K.p. w związku z art. 79 ust. 1 ustawy. Zatem odmienny pogląd, jaki legł u podstaw zaskarżonego wyroku okazał się błędny. Słuszne zarzuty skargi kasacyjnej skutkowały przeto jego uchyleniem. A skoro istota sprawy została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny władny był rozpoznać skargę. Czyniąc to miał na uwadze przytoczone okoliczności i argumenty, które doprowadziły do oddalenia skargi na zasadzie art. 151 P.p.s.a. Z tych przyczyn, na mocy art. 188 P.p.s.a., orzeczono jak w p. 1 sentencji niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w przepisie art. 207 § 2 tej ustawy i uwzględnia sytuację skarżącej. ----------------------- 1