II OSK 2768/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Siegień del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 2151/14 w sprawie ze skargi W. P. i A. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 września 2015 r. oddalił skargę W. P. i A. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił W. P. wydania zezwolenia na wykonanie robót budowlanych przy zabytku polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku [...]- tj. wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego przy [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2014 r. W. P. wniósł o zmianę decyzji z dnia [...] marca 2011 r. na "taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do działań zmierzających do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu - budynku [...], co prawda obiektu nieużytkowanego, ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni". Wnioskodawca wskazał, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, na obszarze którego obiekt się znajduje, nie czyni go automatycznie zabytkiem. Ponadto objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne elementy tego układu. W związku z tym we wniosku powołano się na brak podstaw do zastosowania przez organ konserwatorski rozszerzającej i niedopuszczalnej w tym przypadku wykładni art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. odmówił zmiany decyzji własnej z dnia [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu swej decyzji organ administracji publicznej stwierdził, że sformułowane we wniosku o zmianę decyzji żądanie strony, wykracza poza zakres przedmiotowy decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Zdaniem organu zmiana decyzji z dnia [...] marca 2011 r. na decyzję o wnioskowanej treści oznaczałaby nieuprawnione rozszerzenie jej zakresu, w miejsce podstawowych prac remontowych istniejącego obiektu wprowadzając zakres obejmujący budowę nowego obiektu, o znacznej kubaturze, innym typie i rodzaju pokrycia. W ocenie organu dla takiego zakresu inwestycji konieczne jest wystąpienie z osobnym wnioskiem o pozwolenie konserwatorskie. Organ dodał także, że rozbiórka istniejącego obiektu nie była przedmiotem postępowania i nie była wnioskowana przez organ konserwatorski. Wskazał, że istotne jest ponadto, iż budowa obiektów stanowiących odtworzenie historycznej tkanki miejskiej jest jak najbardziej zasadne i było każdorazowo podkreślane we wszystkich rozstrzygnięciach organu konserwatorskiego oraz organu odwoławczego, stanowi sedno ustaleń konserwatorskich decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lipca 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji. Nadto organ podkreślił, że przedmiotowa decyzja utrzymana została w mocy w postępowaniu odwoławczym (decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r.). W jej uzasadnieniu wskazano na kompetencje organu konserwatorskiego do władczego wypowiadania się w sprawie przedmiotowych prac, wynikające bezpośrednio z faktu położenia obiektu na obszarze układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. Jak dodał organ, analogiczne stanowisko Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zajął w dniu [...] grudnia 2011 r. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. Organ podkreślił, że najistotniejszą jednak okolicznością w przedmiotowej sprawie jest fakt wydania przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzji umarzającej postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego dla zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu elewacji w zakresie ocieplenia budynku styropianem i wykonaniu tynku strukturalnego przedmiotowego budynku. Jak stwierdzono, inwestor podjął i przeprowadził prace będące w części przedmiotem wniosku i toczącego się postępowania (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej oraz ocieplenie elewacji), tak więc zaistniał brak podstawowego elementu materialnego stosunku prawnego, co uniemożliwiało wydanie rozstrzygnięcia konserwatorskiego załatwiającego sprawę co do istoty. W. P. złożył odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] marca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylił w całości decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwator Zabytków [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ administracji publicznej stwierdził, że ze złożonego wniosku o zmianę decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] marca 2011 r., nie wynika w istocie, jaki jest zakres żądania strony. Wnioskodawca wskazał, iż jego intencją jest zmiana decyzji "na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do podjęcia działań zmierzających w istocie do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu - budynku [...], co prawda obiektu nieużytkowanego, ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni". Tak przedstawiony zakres żądania nie określa rzeczywistej woli strony, nie wskazując, czy strona żąda zmiany poprzedniej decyzji, czy też raczej wydania nowego pozwolenia konserwatorskiego, obejmującego swym zakresem powyżej przedstawiony zakres prac. W. P. i A. P. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd wskazał, że ustalenie przedmiotu żądania strony ma dla postępowania administracyjnego znaczenie kluczowe, determinujące jego dalszy przebieg oraz sposób zakończenia. W ocenie Sądu, w zaskarżonej decyzji Minister zasadnie wywiódł, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania – art. 9 k.p.a. – w związku z niewyjaśnieniem zakresu wniosku W. P. z dnia [...] lutego 2014 r. Wyartykułowane z tym piśmie żądanie zmiany w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej stronie zezwolenia na wykonanie robót budowalnych polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku [...] - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji, położonego na dz. Nr [...], jest żądaniem tylko pozornie jasnym w swej treści i umożliwiającym zidentyfikowanie przedmiotu sprawy. Wskazanie przez stronę, iż domaga się zmiany decyzji z [...] marca 2011 r. "na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji i nie będzie zmuszała właściciela do podjęcia działań zmierzających w istocie do rozbiórki legalnie istniejącego obiektu – budynku [...], co prawda obiektu nieużytkowanego, ale nadającego się do remontu i budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni", zdaniem Sądu, odnieść należało nie tylko do zakresu decyzji z dnia [...] marca 2011 r., ale również do ustaleń organu pierwszej instancji, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. organ ten umorzył postępowanie w sprawie wydania pozwolenia konserwatorskiego dla zamierzenia budowlanego polegającego na wykonaniu robót budowlanych w zakresie ocieplenie budynku styropianem i wykonaniu tynku strukturalnego. Inwestor podjął i przeprowadził prace będące w części przedmiotem wniosku i toczącego się postępowania (wymiana stolarki okiennej i drzwiowej oraz ocieplenie elewacji), tj. wykonał część prac objętych wnioskiem, przy czym część prac wykonał bez wymaganych prawem uzgodnień i zezwoleń. W związku z tym postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. W ocenie Sądu, w powyżej opisanych okolicznościach - wskazujących zarówno na zrealizowanie przez stronę części robót budowlanych, których dotyczyła decyzja z [...] marca 2011 r., której wzruszenia w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a. domagał się skarżący, jak i na rozszerzenie zakresu żądania dotyczącego przeprowadzenia prac remontowych poprzez objęcie nim uzyskania zezwolenia na budowę nowego obiektu o znacznej kubaturze, innym typie i rodzaju pokrycia (dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni) - nie bez znaczenia pozostało w sprawie wyjaśnienie, czy zamiarem strony było istotnie wszczęcie postępowania w celu zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] marca 2011 r., czy uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na realizację kolejnych, nowych w stosunku do objętych decyzją z [...] marca 2011 r., robót budowlanych zmierzających do budowy dwukondygnacyjnej kamienicy z poddaszem krytym dachem dwuspadowym o kącie nachylenia 45 stopni. Sąd zauważył, że usunięcie stwierdzonego przez organ odwoławczy naruszenia prawa polegającego na braku wyjaśnienia zakresu żądania strony nie było możliwe przez podjęcie czynności wyjaśniających przez organ odwoławczy, gdyż prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd stwierdził ponadto, że w przypadku ustalenia, że wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. złożony został z zamiarem doprowadzenia do zmiany decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] marca 2011 r., właściwym trybem zmiany decyzji, której wniosek ten dotyczył nie był tryb przyjęty przez organ pierwszej instancji, określony w art. 155 k.p.a., który znajduje zastosowanie w przypadku żądania odnoszącego się do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. W rozpoznawanej sprawie żądanie weryfikacji rozstrzygnięcia administracyjnego dotyczyło decyzji odmawiającej zezwolenia na wykonanie robót budowalnych, a zatem decyzji na mocy której strona nie nabyła prawa. Z tych względów właściwą podstawę normatywną decyzji wydanej w wyniku rozpoznania wniosku strony zidentyfikowanego jako żądanie zmiany decyzji tego rodzaju ostatecznej powinien stanowić art. 154 § 1 k.p.a. regulujący przesłanki uchylenia bądź zmiany decyzji ostatecznych, na mocy których żadna ze stron nie nabyła prawa. W ocenie Sądu powyższa wadliwość nie mogła jednakże czynić wniesionej skargi usprawiedliwioną, gdyż w świetle ustalonych okoliczności sprawy zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jest zgodna z prawem. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. P. zarzucając naruszenie przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80, art. 141 § 4, art. 134 § 1 przez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, tj. nie zapoznanie się w ogóle lub nie dość wnikliwie przez sąd wojewódzki i organ administracji publicznej z treścią podania. Skarżąca wskazywała, że nieprawidłowo zinterpretowano żądanie jako domaganie się przez stronę zezwolenia na rozbiórkę budynku [...] i budowę nowej dwukondygnacyjnej kamieny z poddaszem podczas gdy strona żądała zmiany decyzji na taką, która będzie umożliwiała jedynie wykonanie prac remontowych dachu i elewacji, - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 151 p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu administracji publicznej, podczas gdy istniały powody i przesłanki do ponownego rozpatrzenia odwołania strony. Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 p.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 80 i art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzut ten należy uznać za bezzasadny. W sprawie niniejszej niezbędne jest ustalenie żądania wnioskodawcy, które wyznacza przedmiot postępowania. Przedmiot postępowania wytyczna treść żądania, które umocowane jest w przepisach prawa materialnego lub procesowego. Słusznie Sąd I instancji uznał za prawidłowe stwierdzenie organu odwoławczego, że kontrolowana decyzja została wydana przedwcześnie, albowiem wniosek z dnia [...] lutego 2014 r. zawierał niejasno sformułowany zakres żądania. To na organie administracji publicznej w ramach czynności podejmowanych w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nakazanych w art. 7 k.p.a., spoczywa obowiązek ustalenia zakresu żądania strony i przedmiotu sprawy. Ciężar ustalenia stanu faktycznego sprawy spoczywa głównie na tym organie administracji publicznej, do którego wpłynęło pismo o załatwienie określonej sprawy. Dopiero jednoznaczne ustalenie treści żądania wnioskodawcy umożliwi sprecyzowanie materialnej podstawy załatwienia sprawy zakreślonej żądaniem strony. Przepisem umożliwiającym organowi wywiązanie się z powyższego obowiązku jest art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. W świetle powyższych rozważań słusznie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dostrzegł potrzebę precyzyjnego ustalenia żądania W. P. zawartego we wniosku z dnia [...] lutego 2014 r. dotyczącego "zmiany" decyzji z dnia [...] marca 2011 r. odmawiającej zezwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku [...] "na taką, która będzie umożliwiała wykonanie prac remontowych dachu i elewacji ...budynku [...]". W powyższych okolicznościach na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek wyjaśnienia, czy zamiarem strony było wszczęcie postępowania w celu zmiany decyzji z dnia [...] marca 2011 r., czy uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na realizację kolejnych, nowych w stosunku do objętych decyzją z dnia [...] marca 2011 r. robót budowlanych. Powołana zatem podstawa kasacyjna w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 p.p.s.a. nie zasługiwała na uwzględnienie, w świetle oddalenia skargi na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2014 r. uchylającą decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] marca 2014 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania celem ustalenia przedmiotu sprawy. Z tych względów, mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.