IV SA/Wa 1295/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2015 r. sprawy ze skargi L. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania - oddala skargę - Decyzją z dnia [...] lutego 2015r. Nr [...] Minister Infrastruktury i Rozwoju działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpatrzeniu odwołania L. [...] sp. z o. o. z siedzibą w G., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz L. [...] sp. z o. o. z siedzibą w G. za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w gminie K., obrębie [...], oznaczonej jako działka m [...] o pow[...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], oraz zobowiązującej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna orzekł o uchyleniu w całości decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość położona w gminie K., obrębie [...], oznaczona jako działka m [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] października 2012 r, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku od [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi oraz zatwierdzeniem podziału nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz L. [...] sp. z o. o. z siedzibą w G. za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w gminie K., obrębie [...], oznaczonej jako działka m [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod rozbudowę drogi krajowej nr [...], oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej złożyła L. [...] sp. z o. o. z siedzibą w G., reprezentowana przez Pana T. G., kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. Zdaniem Skarżącej organ pierwszej instancji błędnie ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy, uznając za prawidłowy dobór nieruchomości podobnych w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2013 r. Dodatkowo podniesiono, że biegły w sporządzonej opinii o wartości nieruchomości pominął część naniesień budowlanych znajdujących się na działce nr [...], natomiast pozostałe naniesienia wycenił w kwocie nieodpowiadającej ich rzeczywistej wartości. Strona podniosła również zarzut rażącego naruszenia procedury administracyjnej poprzez zbyt wczesne wydanie decyzji administracyjnej, niepozwalające na odniesienie się do złożonych w sprawie zarzutów L. [...] sp. z o. o. W załączeniu Skarżąca przesłała kontroperat sporządzony dnia [...] czerwca 2013 r. przez rzeczoznawców majątkowych Panią M. C. i Pana K. W. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu akt sprawy Minister wskazał, że w myśl art. 12 ust. 1,2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa wart. 18 cytowanej ustawy. Odszkodowanie ustala biegły rzeczoznawca. W niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości położonej w gminie K., obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] lutego 2013 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego Pana M. W., w którym wartość przedmiotowej nieruchomości oszacowano na kwotę [...] zł. Przepis art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa wart. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę majątkowego, który go sporządził. Minister Infrastruktury i Rozwoju po dokonaniu analizy ww. operatu szacunkowego, mając na względzie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pismem z dnia 10 grudnia 2014 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o wyjaśnienie kwestii aktualności operatu szacunkowego. W piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013r., z uwagi na istotne zmiany cen transakcyjnych nieruchomości. Powyższe zdaniem organu oznacza konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu aktualnego poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego wiąże się zaś z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Ustosunkowując się zaś do przedstawionego w odwołaniu operatu sporządzonego na zlecenie strony przez Panią M. C. i Pana K. W. dnia [...] kwietnia 2013 r., Minister wskazał, że wyceniając wartość odtworzeniową części składowych gruntu rzeczoznawcy uwzględnili również wartość: agregatu prądotwórczego, kompresora oraz pięciu dystrybutorów paliw. Jak wyjaśniono na stronie 35 operatu są to elementy niezwiązane trwale z nieruchomością, a zatem nie stanowiące części składowych nieruchomości. W tym miejscu organ powołał się na art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Zgodnie zaś z art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Natomiast w myśl art. 48 Kodeksu cywilnego z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Z kolei art. 191 Kodeksu cywilnego statuuje zasadę, iż własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z nieruchomością w taki sposób, że stała się jej częścią składową. Przepis art. 46 Kodeksu cywilnego razem z art. 191 Kodeksu cywilnego kreują zasadę superficies solo cedit. Zasada ta ma charakter normy iuris cogentis. Oznacza ona, że wszystko, co jest trwale z gruntem związane, staje się własnością właściciela nieruchomości gruntowej i dzieli los prawny gruntu. W szczególności własność nieruchomości rozciąga się na rzecz ruchomą, która została połączona z gruntem w taki sposób, że stała się jej częścią składową (art. 191 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 48 Kodeksu cywilnego) - por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 11 marca 1970 r., sygn. akt: III CRN 32/1970, publ. OSN11119701206. Tym samym w ocenie Ministra byłemu właścicielowi nie przysługuje odszkodowanie za obiekty nie związane trwale z nieruchomością. Skargę na powyższą decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., wniosła Spółka L. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazując, że zaskarżeniu podlega jedynie jej część uzasadnienia w zakresie w jakim organ wywiódł w nim, że byłemu właścicielowi nie należy się odszkodowanie za agregat prądotwórczy, kompresor oraz pięć dystrybutorów paliw. W ocenie strony skarżącej decyzja w tej części została wydana z naruszeniem: a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedno Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.), dalej jako: .k.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym wskazaniu w uzasadnieniu Zaskarżonej Decyzji, że odszkodowanie należne L. [...] Sp. z o.o. nie może uwzględniać wartości agregatu prądotwórczego, kompresora oraz pięciu dystrybutorów paliw w sytuacji, gdy dokonywanie w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej oceny prawa materialnego stanowiło próbę przedwczesnego kształtowania sytuacji prawnej strony oraz mogło doprowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania; b) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 47 § 1 oraz § 2 oraz art. 48 w zw. z art. 191 ustawy z dnia z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedno Dz.U. z 2014 r. poz. 121 z późno zm.), dalej jako: k.c.", poprzez ich błędne zastosowanie polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że agregat prądotwórczy, kompresor oraz dystrybutor paliw nie stanowiły części składowych nieruchomości L. [...] Sp. z o.o. zabudowanej stacją paliw, przejętej na rzecz Skarbu Państwa w sytuacji, gdy ww. elementy stanowiły części składowe ww. nieruchomości; - art. 18 ust. 1 oraz art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedno Dz.U. z 2013 r. poz. 687 z późno zm.), dalej jako: "specustawa", w zw. z art. 128 ust. 1, art. 134 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedno Dz.U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), dalej jako: "u.g.n.", w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że odszkodowanie należne L. [...] Sp. z o.o. nie powinno uwzględniać wartości agregatu prądotwórczego, kompresora oraz pięciu dystrybutorów paliw w sytuacji, gdy bez ich uwzględnienia ustalone odszkodowanie nie będzie odpowiadało wartości wywłaszczonych praw ani wartości rynkowej nieruchomości, a ponadto nie będzie ono odszkodowaniem słusznym w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia 12 sierpnia 2015r. strona skarżąca doprecyzowała zakres zaskarżenia, wskazując, że domaga się uchylenia części uzasadnienia zaskarżonej decyzji od słów: " Ustosunkowując się do przedstawionego w odwołaniu operatu..." ( str. 4), do słów..." nie przysługuje odszkodowanie za obiekty nie związane trwale z nieruchomością" włącznie (str. 5). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, zastosowanie normy art. 138 § 2 k.p.a. do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia, uznać należy za prawidłowe. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 § 2 organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia, za zasadną uznać należy konkluzję Ministra, że skoro w świetle art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3 (12 miesięcy), po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego, zaś w rozpoznawanej sprawie w piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności operatu szacunkowego z dnia [...] lutego 2013r., z uwagi na istotne zmiany cen transakcyjnych nieruchomości, to zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby ustalenia odszkodowania za nabycie przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu aktualnego poziomu cen nieruchomości. Sporządzenie nowego operatu szacunkowego, jak słusznie przyjął Minister wynika z konieczności realizacji konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP), która wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ pierwszej instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w drugiej instancji. Sąd podzielił tym samym stanowisko zaprezentowane w przywołanym przez Ministra wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1751/08, publ. LEX nr 527209, że termin 12 miesięcy art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy również organu odwoławczego, albowiem bez wątpienia jest on organem merytorycznym w sprawie, jego zadanie nie ogranicza się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia organu I instancji, lecz polega na powtórnym rozpatrzeniu całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być nadal aktualny. Pogląd, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego w sprawie wywłaszczenia i odszkodowania za wywłaszczenie oznacza konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 kpa jest utrwalony już w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1756/06 (publ. ONSAiWSA 2009/2/33) oraz z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. I OSK 175/09 (dost. CBOSA). Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w znacznej części a w konsekwencji - prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym, co zresztą nie kwestionował skarżący. Odnosząc się natomiast do zakwestionowanych przez stronę skarżącą poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze, że operat szacunkowy w oparciu o który ustalana jest wartość nieruchomości sporządzany jest przez biegłego rzeczoznawcę a nie organ. Organ nie posiada bowiem wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, dlatego też może jedynie ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Ma zatem obowiązek dokonania oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym: czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy. Tak więc skoro ocena zawarta przez Ministra nie jest wiążąca dla organu I instancji, jej wyrażenie nie ma wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji w żądanym przez stronę skarżącą zakresie. Nie mniej jednak należy wskazać, iż gdyby na gruncie rozpoznawanej sprawy istniała konieczność dokonania wiążącej oceny spornego stanowiska wyrażonego przez Ministra, jako mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, Sąd w składzie orzekającym podzieliłby argumentację organu, iż agregat prądotwórczy, kompresor, dystrybutory paliwa jako obiekty nie związane trwale z nieruchomością nie powinny być uwzględniane przy odszkodowaniu. Stanowi to jednak jedynie dodatkowy argument przemawiając za oddaleniem skargi, ale jak wskazano powyżej nie mogący mieć wpływu na orzeczenie organu I instancji. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a orzekł jak w sentencji.