I SA/Wa 1151/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie WSA Dariusz Chaciński WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2015 r. sprawy ze skargi E. P. i J. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku E. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r., nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt sprawy wynika, że Naczelnik Gminy w [...] decyzją z dnia [...] listopada 1975 r. (sprostowaną postanowieniem Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2001 r.) orzekł o przejęciu na własność Państwa części gospodarstwa rolnego, złożonej z nieruchomości oznaczonych numerami [...] i [...], o powierzchni [...] ha, położonej w [...], gm. [...], stanowiącej byłą własność E. i J. małżonków P.. E. P. wnioskiem z dnia 22 listopada 2014 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powołanej decyzji podnosząc, że brak było podstaw prawnych i faktycznych do jej wydania. Po jego rozpatrzeniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. stanowiły art. 28 i 31 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118). Organ przywołał treść powołanych przepisów i wyjaśnił, że podstawowym warunkiem przejęcia nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego za spłaty pieniężne na gruncie ustawy było: 1) niespełnianie przez rolnika warunków do uzyskania renty, 2) wystąpienie przez rolnika ze stosownym wnioskiem o przejęcie gospodarstwa lub jego części, 3) możliwość prowadzenia towarowej produkcji rolnej na pozostałej części gospodarstwa. W ocenie organu wszystkie te warunki zostały w rozpatrywanej sprawie spełnione. Minister zauważył, że w aktach sprawy brak jest wniosku J. i E. małżonków P. o przejęcie części gospodarstwa. Z drugiej jednak strony w decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. znajduje się stwierdzenie: "(...) po rozpatrzeniu wniosku Obywatela E. P. i żony J. orzekam przejąć na własność Państwa część gospodarstwa rolnego (...)", byli właściciele nie zaskarżyli w trybie zwykłym decyzji o przejęciu gospodarstwa, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji, byli właścicieli nie kwestionowali w trybach nadzwyczajnych decyzji Naczelnika Gminy w [...], zrobili to dopiero w 2014 r., składając wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, byli właściciele nigdy nie podnosili faktu braku wniosku lub jego niezłożenia. Analizując powyższe Minister uznał, że okoliczności sprawy przemawiające za złożeniem wniosku o przejęcie przedmiotowego gospodarstwa na własność Państwa są bardziej przekonywujące niż okoliczności wskazujące na niezłożenie takiego wniosku. Organ stwierdził, że z uwagi na upływ 40 lat od daty wydania decyzji, mogła nie zachować się całość akt archiwalnych z postępowania zakończonego decyzją o przejęciu gospodarstwa małżonków P.. Oprócz wniosku o przejęcie gospodarstwa nie zachowały się także szacunek gospodarstwa i drzewostanu, potwierdzenie odbioru decyzji, czy też potwierdzenie pobrania przyznanej decyzją spłaty. Nie można zatem, w ocenie organu, wykluczyć, że wniosek został złożony, lecz nie zachował się w zasobach archiwalnych. Organ zauważył, że samego faktu braku wniosku lub jego niezłożenia nie podnoszą wnioskodawcy. W pismach: z dnia 15 grudnia 2014 r. Starostwo Powiatowe w [...], z dnia 30 grudnia 2014 r. Urząd Gminy [...], z dnia 23 grudnia 2014 r. [...] Urząd Wojewódzki w [...] oraz z dnia 20 stycznia 2015 r. Archiwum Państwowe w [...] wskazały na brak dokumentacji związanej z przejęciem na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa. Minister podkreślił, że niekompletność akt postępowania spowodowana upływem czasu nie oznacza wadliwości takiego postępowania. Zdaniem organu, brak zachowania dokumentacji z ww. postępowania nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, które może nastąpić tylko wtedy, gdy zaistnieją przesłanki wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Ocena istnienia tych przesłanek nie może opierać się na domniemaniach - ani na domniemaniu prawidłowości, ani na domniemaniu wadliwości decyzji (wyrok NSA z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 470/08). Minister nie zgodził się z zarzutem, że przedmiotowa decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Do dnia 31 grudnia 1977 r. obowiązywały przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne. Zatem w dacie wydania przedmiotowej decyzji, tj. [...] listopada 1975 r., przepisy tej ustawy stanowiły podstawę prawną przedmiotowej decyzji. Ponadto z treści decyzji jednoznacznie wynika, że podstawą przejęcia gospodarstwa były przepisy art. 28 ustawy. Podsumowując, organ I instancji stwierdził, iż spełnione zostały wszystkie przesłanki pozwalające Naczelnikowi Gminy w [...] na przejęcie części gospodarstwa małżonków P.. Organ zauważył, że od dnia przejęcia części gospodarstwa rolnego małżonkowie P. nie podejmowali żadnych działań mających na celu odzyskanie przejętej części gospodarstwa. Zdaniem organu trudno założyć, że właściciel, pozbawiony nieruchomości wbrew jego woli, nie zaskarża niekorzystnej dla niego decyzji - tym bardziej, gdy w uzasadnieniu takiej decyzji znajduje się wzmianka, że przejęcia dokonano na wniosek tego właściciela - i w żaden sposób nie kwestionuje tej decyzji przez 40 lat. W ocenie Ministra stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie wydania przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z dnia [...] listopada 1975 r. nie daje podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Ponadto dokumentacja zgromadzona w toku postępowania nie wskazuje na zaistnienie pozostałych podstaw stwierdzenia nieważności decyzji przewidzianych w art. 156 § 1 kpa (okoliczności takich nie wskazuje również strona). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem E. P. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po jego rozpatrzeniu Minister stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przejęcia wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nieruchomości na własność Państwa (na podstawie art. 28 ustawy) było postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego rolnika. Bez takiego wniosku postępowanie w przedmiocie przejęcia nieruchomości nie mogło się toczyć, a przejęcie gospodarstwa dojść do skutku. Przepis art. 28 oraz inne przepisy ustawy nie przewidywały w tej mierze żadnych wyjątków. Co prawda w zgromadzonej dokumentacji nie zachował się wniosek małżonków P. o wykupienie działek objętych decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r., jednak w aktach sprawy nie ma również dowodów, że przejęcie tych nieruchomości odbyło się bez wiedzy lub przy sprzeciwie byłych właścicieli. Organ zauważył, że z treści kwestionowanej decyzji wynika, że wydana została ona po rozpatrzeniu wniosku małżonków P., argumentu o niezłożeniu wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa E. P. nie podniósł w swoim wniosku z dnia 22 listopada 2014 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r., jak również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. Zainteresowany nie zaprzecza również, że przyjął spłaty przyznane decyzją Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. Odnosząc się do podniesionego argumentu identyczności stanu faktycznego i prawnego obecnej sprawy, jak w przypadku sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r., nr [...], organ odwoławczy wskazał, że takiej jednoznaczności nie ma, gdyż w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. ustalono, że małżonkowie P. wniosku o przejęcie nieruchomości na własność Państwa nie składali. W niniejszym postępowaniu, argumentu o niezłożeniu wniosku nie podniesiono. Ponadto z akt sprawy wynika, że w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. taki wniosek został przez nich złożony. Podsumowując Minister uznał, że stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie podjęcia decyzji o przejęciu przedmiotowych nieruchomości przez Państwo na podstawie art. 28 powołanej ustawy, udokumentowany aktami sprawy, nie daje podstaw do stwierdzenia, że ostateczna decyzja Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. P. i E. P.. W bardzo krótkim uzasadnieniu skargi skarżący podali, że decyzja Ministra jest niesłuszna i dla nich krzywdząca, gdyż w takim samym stanie faktycznym i prawnym na podstawie ich wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji. Wskazali, że nie rozumieją, dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie zastosowano tych samych przepisów. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Na wstępie należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. O tym bowiem, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, Lex nr 1356965). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy (czyli w tym przypadku kwestii przejęcia nieruchomości rolnej na rzecz Państwa), ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego. Materialnoprawną podstawę weryfikowanej przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji stanowił art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty (Dz. U. Nr 21, poz. 118), zgodnie z którym nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogły być na wniosek rolnika przejęte na własność Państwa w całości lub w części za spłaty pieniężne, jeżeli rolnik nie spełniał warunków do uzyskania renty. Aby mogło dojść do legalnego przekazania gospodarstwa rolnego w zamian za spłaty pieniężne w myśl przepisów ww. ustawy niezbędny był wniosek rolnika. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa mimo braku wniosku można niewątpliwie kwalifikować jako rażące naruszenie art. 28 ust. 1 ustawy, co stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Sporne pozostaje jednak, w jaki sposób po wielu latach od wydania kwestionowanej w nadzwyczajnym trybie decyzji ocenić, czy taki wniosek został złożony, bądź też czy strona w jakikolwiek inny sposób (poza pisemnym wnioskiem, co do formy którego ustawa nie zastrzegała rygoru nieważności) mogła uzewnętrznić swoją wolę. Sąd podziela argumentację przytoczoną przez Ministra oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w zaskarżonej decyzji. Orzecznictwo przytoczone przez organ jest jednolite i jednoznaczne. Wskazuje ono mianowicie, że zgłoszone po kilkudziesięciu latach od daty wydania decyzji administracyjnej zarzuty dotyczące braku pisemnego wniosku strony w postępowaniu "wnioskowym" (prowadzonym wyłącznie na wniosek strony) – nie mogą stanowić o nieważności decyzji, jeżeli z okoliczności sprawy, w tym w szczególności z jej niezaskarżenia w trybie zwykłym bądź nadzwyczajnym (pomimo prawidłowego doręczenia), wynika ówczesna wola strony. Skoro w rozpatrywanej sprawie skarżący nigdy nie kwestionowali faktu złożenia stosownego wniosku, a w treści kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] listopada 1975 r. znajduje się stwierdzenie "po rozpatrzeniu wniosku Obywatela E. P. i żony J. orzekam przejąć na własność Państwa część gospodarstwa rolnego", ponadto byli właściciele nie zaskarżyli w trybie zwykłym decyzji o przejęciu gospodarstwa, zgodnie z pouczeniem zawartym w tej decyzji i aż do 2014 r. nie kwestionowali w trybach nadzwyczajnych decyzji Naczelnika Gminy w [...], to nie sposób zarzucić naruszenia prawa decyzji administracyjnej sprzed 40 lat jedynie na podstawie domniemania opartego na braku w aktach sprawy przedmiotowego wniosku, tym bardziej nie sposób na tej podstawie zarzucić kwestionowanej decyzji naruszenia prawa w sposób rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zwrócić należy uwagę, że Minister poszukiwał brakującego wniosku zarówno w Starostwie Powiatowym w [...], jak i w Urzędzie Gminy [...],[...] Urzędzie Wojewódzkim w [...] oraz w Archiwum Państwowym w [...]. Wszystkie te instytucje stwierdziły jednak, że nie posiadają dokumentacji związanej z przejęciem na własność Państwa części przedmiotowego gospodarstwa. Zgodzić należy się także z organem nadzoru, że skoro w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji znajduje się wzmianka, że przejęcia dokonano na wniosek właściciela, właściciel nie zaskarżył decyzji, a decyzja przez 40 lat nie była kwestionowana, jest mało prawdopodobnym, aby do przejęcia gospodarstwa doszło wbrew woli jego byłego właściciela. Dodatkowo, biorąc pod uwagę, że kwestionowana decyzja wydana została przez organ właściwy w sprawie, miała oparcie w obowiązujących przepisach ustawy z 1974 r., nie dotyczyła sprawy, która byłaby rozstrzygnięta już inną ostateczną decyzją, została skierowane do osoby będącej stroną w sprawie, była od dnia jej wydania wykonalna, a jej wykonanie nie wymagało podejmowania czynności zagrożonych karą, wreszcie nie zawierała także innych wad skutkujących jej nieważnością ex lege, uznać należy, że Minister prawidłowo odmówił stwierdzenia jej nieważności. Niekompletność akt postępowania spowodowana upływem czasu nie oznacza wadliwości takiego postępowania. Skarżący podnieśli, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] (która nie była poddana kontroli sądowej) stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Gminy w [...] z dnia [...] października 1979 r., którą to decyzją na własność Państwa przejęta została, na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, inna część gospodarstwa rolnego skarżących o powierzchni [...]ha, złożona z działek o numerach ewidencyjnych [...],[...],[...],[...] i [...]. Niezależnie od tego, na ile skarżący mają rację, że sytuacja faktyczna i prawna w obu sprawach była podobna, to podkreślić należy, że przeprowadzone w sprawie przejęcia na własność Państwa działek o numerach [...],[...],[...],[...] i [...] postępowania zarówno zwykłe, jak i nadzorcze stanowiły odrębne od obecnie analizowanego postępowania administracyjne, które nie polegają obecnie ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W tej sytuacji zawarty w skardze zarzut skarżących nie mógł odnieść oczekiwanego skutku. W ocenie Sądu Minister w niniejszej sprawie w sposób wyczerpujący ocenił dostępny materiał dowodowy, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Sąd orzekający miał także na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekł, że: "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Pamiętać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjmuje się, że uchylenie domniemania konstytucyjności ocenianego unormowania następuje już z chwilą ogłoszenia wyroku przez Trybunał Konstytucyjny. Zarówno organy stosujące przepisy uznane za niekonstytucyjne, jak i sądy kontrolujące ich działalność winny ocenę Trybunału brać pod uwagę z urzędu - przy uwzględnieniu celu godnego efektywnej ochrony w rozpoznawanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.