I GSK 811/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 września 2015 r. sygn. akt V SA/Wa 3505/14 w sprawie ze skargi S. w K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grupy producentów rolnych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 22 września 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji),po rozpoznaniu skargi A w K.P. (dalej: Skarżąca), na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR), z dnia [...] października 2014r., wydanej w przedmiocie przyznania środków finansowych z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że: Skarżąca w dniu [...] lutego 2014 r. złożyła wniosek o płatność, z tytułu pomocy finansowej, w ramach działania " Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013, w okresie od 12 stycznia 2013 do 11 stycznia 2014 r., za II rok działalności. Dyrektor OR ARiMR w Ł., zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy w ramach działania " Grupy Producentów rolnych" objętej PROW na lata 2007-2013 – Dz. U. Nr 81, poz. 550 ze zm. , dalej: rozporządzenie z dnia 20 kwietnia 2007r.) odmówił Skarżącej przyznania powyższej pomocy. Uznał bowiem, że wniosek winien być złożony najpóźniej do [...] lutego 2014 r., a tym samym Skarżąca uchybiła terminowi prawa materialnego, co skutkuje wygaśnięciem praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Na skutek wniesionego odwołania Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] maja 2014 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Podstawą uchylenia było złożenie wraz z odwołaniem, wniosku o przedłużenie terminu, do rozpoznania którego właściwy jest organ I instancji. Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor OR ARiMR w Łodzi na podstawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007r., odmówił przyznania środków z tytułu powyższej pomocy finansowej. W uzasadnieniu wskazał, ze termin do złożenia wniosku, który jest terminem prawa materialnego, upłynął [...] lutego 1014 r., a Skarżąca złożyła wniosek [...] lutego 2014 r. Uznał również że nie zaszła też żadna okoliczność wskazana w art. 47 ust. 1 rozporządzenia komisji ( WE) nr 1974/2006 z 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady(WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez EFRROW – Dz. U. UE L 368 z 23 .12. 2006 r. s. 15 ze zm.), skutkująca wydłużeniem tego terminu o czas niezbędny do dokonania tej czynności. Skarżąca nie dochowała również terminu wynikającego z art. 47 ust. 2 rozporządzenia, albowiem stwierdzone wyjątkowe okoliczności zostały zgłoszone w dniu [...] marca 2014 r. a okoliczności uniemożliwiające, zdaniem Skarżącej, złożenie wniosku o płatność w terminie, wystąpiły [...] lutego 2014r., przekroczyła więc o więc 10 dni termin przewidziany na tę czynność. Podkreślił również, ze awaria hydrauliczna, która zniszczyła podpisany przez Prezesa wniosek, a także komputer, nie pozbawiła Skarżącej możliwości ręcznego wypełnienia i złożenia tego dokumentu. Po rozpoznaniu odwołania Dyrektor ARiMR, decyzja z dnia [...] października 2014r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. . W uzasadnieniu wskazał, iż Skarżąca złożyła wniosek o płatność, po upływie materialnego terminu na jego złożenie, a tym samym utraciła uprawnienie do ubiegania się o płatność za II rok korzystania z pomocy. Wskazał również, że dzień [...] lutego 1014 należy uznać za pierwszy możliwy termin na poinformowanie o wystąpieniu siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, a informacja ta została przekazana w dniu [...] marca 2014 r., co stanowi o uchybieniu terminu określonemu w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006. Sąd I instancji wyrokiem z dnia 22 września 2015r. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zwrócił uwagę, że wykonując swoje funkcje, administracja winna działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych, z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. Działanie każdego organu winno mieć na względzie konstytucyjną zasadę praworządności (art. 7 Konstytucji RP) winno uwzględniać także słuszny interes obywateli ( art. konstytucji RP i art. 6 i 7 k.p.a.). Stosownie natomiast do treści art. 134 p.p.s.a., wskazał, na naruszenie idei proporcjonalności. Oznacza ona nakaz wystosowany do organów administracji państwowej, by używały one w realizacji swych działań tylko takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia danego celu. Wykonując swoje funkcje, administracja ma zgodnie z tą zasadą działać w sposób rozsądny i racjonalny, bez nadużywania środków i kompetencji jej przyznanych i z jak najmniejszym uszczerbkiem dla obywateli oraz jak najmniejszym kosztem dla społeczeństwa i jednostek. W zasadzie tej zawiera się bowiem zarówno ważenie ochrony interesu publicznego (dobra ogólnego) i interesu indywidualnego, jak i ogólny nakaz miarkowania środków w taki sposób, aby były one adekwatne do celu objętego zamiarem osiągnięcia. Istotą zakazu nadmiernej ingerencji, wynikającą z zasady proporcjonalności, jest uznanie, że państwo nie może ustanawiać ograniczeń przekraczających pewien stopień uciążliwości, zwłaszcza zaś ograniczeń o zaburzonej proporcji pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki, a rangą podlegającego ochronie interesu publicznego. Znaczy to, że wszelka ingerencja musi być dokonywana środkami adekwatnymi do zamierzonego celu. Zakaz nadmiernej ingerencji pełni funkcję ochronną w stosunku do wszystkich praw i wolności jednostki, a jego adresatem jest państwo, które winno działać wobec jednostki w sposób wyznaczony rzeczywistą potrzebą. Uznanie proporcjonalności ograniczenia prawa wymaga ustalenia, czy wkroczenie prawodawcy w sferę wolności lub praw jest niezbędne dla osiągnięcia założonego celu, a nie jedynie "sprzyja" temu celowi, czy też "ułatwia" jego osiągnięcie. Wskazał, iż w klauzuli generalnej "ważnego interesu publicznego" mieszczą się wszystkie wartości wymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zgodnie z nim, warunkiem ograniczenia korzystania z wolności lub praw jest "konieczność w demokratycznym państwie", wynikająca z imperatywu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego w państwie, z potrzeby ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz z niezbędności ochrony wolności i praw innych osób. Podkreślił , iż ustawodawca musi każdorazowo wykazać, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej służy ochronie szczególnie istotnego interesu publicznego. Konieczność ograniczenia tej wolności jest uzasadniona, o ile ustanawiane ograniczenia są zgodne z zasadą proporcjonalności, a więc: zastosowane środki prowadzą do zamierzonych celów, są niezbędne dla ochrony interesu, z którym są powiązane, skutki ograniczeń są proporcjonalne do ciężarów nakładanych na obywatela. Z zasady proporcjonalności wynika wymóg doboru takiego środka ograniczenia wolności lub praw, który służyłby osiągnięciu zamierzonego celu, z uwzględnieniem postulatu adekwatności. W pojęciu "ograniczenia koniecznego" zawiera się nie tylko materialnoprawne określenie treści ograniczenia, ale też dopuszczalność stosowania środków niezbędnych dla zapewnienia respektowania owego ograniczenia przez adresatów normy ograniczającej. Każdy wypadek konieczności ochrony dóbr wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji mieści się w klauzuli ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, jednak w zakresie owego ważnego interesu publicznego mieszczą się ponadto wartości niewymienione w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W konsekwencji zakres dopuszczalnych ograniczeń wolności działalności gospodarczej jest - przynajmniej z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek ograniczeń - szerszy od zakresu ograniczeń tych wolności i praw, do których odnosi się art. 31 ust. 3 Konstytucji. W ten sam sposób należy rozumieć też zasady wynikające z treści art. 8 i 9 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do tego, aby działały z poszanowaniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, jak również aby działały w taki sposób, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zdaniem Sądu I instancji organy nie rozpatrzyły dogłębnie sytuacji Skarżącego, biorąc pod uwagę wspomnianą zasadę proporcjonalności, jak i całokształt sprawy, wynikający zarówno z tego, że Skarżący utraci prawo do dopłat w znacznym rozmiarze, co do których spełnił wszystkie wymagania za wyjątkiem niekwestionowanego przekroczenia terminu. Trzeba też wspomnieć, że przekroczenie to było niewielkie i miało miejsce w okolicznościach usprawiedliwiających zaniechanie Skarżącego. Wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że Skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku o charakterze materialnym, a więc nieprzywracalnym, a art. 58 k.p.a. nie ma zastosowania. W efekcie organy uznały, że nieodwracalnie utraciła kwotę ponad 400 tys. zł środków z tytułu pomocy finansowej za II rok działalności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej PROW na lata 20007-2013 w okresie od 12.01.2013 do 11.01.2014 r. Natomiast skutek w postaci utraty wyżej określonej kwoty, jest niewspółmierny do kilkudniowego opóźnienia w złożeniu wniosku, co stanowi ewidentne naruszenie idei proporcjonalności. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Prezes ARiMR zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, tj. naruszenie przepisu § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007r., polegające na przyjęciu, iż odmowa przyznania płatności za okres od dnia 12 stycznia 2013 r. do dnia 11 stycznia 2014 r., tj. za drugi rok działalności, spowodowana złożeniem wniosku przez A., po upływie materialnego terminu przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i stanowi naruszenie idei proporcjonalności. Wobec podniesionych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Skarżącej, oraz orzeczenie o kosztach postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie była skuteczna. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem Skarżącej został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku tych elementów, ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa i z jakich przyczyn skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut. Przepis ten bowiem musi być wskazany wyraźnie, a uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, jak również na czym naruszenie to polega. Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przedstawiać argumenty mające na celu wykazanie słuszności podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może natomiast rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Sąd ten nie jest bowiem uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały sformułowanie wskazanego zarzutu, czy też domniemania intencji Skarżącej w tym zakresie. W skardze kasacyjnej Prezes ARiMR poniósł jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007r., poprzez błędną jego wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż odmowa przyznania płatności, spowodowana złożeniem wniosku po upływie terminu przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007r., nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stanowi naruszenie idei praworządności. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarła argumenty ma poparcie twierdzenia, iż termin określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007r. jest terminem prawa materialnego, a złożenie wniosku po jego upływie jest czynnością bezskuteczną. Nadto, powtórzyła tylko, że rozstrzygnięcie organu nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności. Jak wynika natomiast z uzasadnienia wydanego wyroku, Sąd I instancji uznał za niewątpliwe, iż Skarżąca uchybiła terminowi do złożenia wniosku, którego termin jest terminem prawa materialnego, a więc nieprzywracalnym. Z tego też względu zarzuty Prezesa ARiMR odnoszące się do charakteru terminu do złożenia wniosku i skutków jego uchybienia, nie mogą odnieść skutku, w postaci uchylenia orzeczenia Sąd I instancji. Podstawą uchylenia wyroku, Sąd I instancji uczynił bowiem, brak rozważenia przez organ, sytuacji Skarżącej, przy uwzględnieniu zasady proporcjonalności. Prezes ARiMR, nie odniósł się natomiast do tej przyczyny uchylenia obu decyzji, ograniczając się jedynie do wskazania, iż rozstrzygnięcie organu nie narusza tej zasady. Z tego też względu uznać należało, iż Skarżąca nie spełniła warunków określonych w art. 176 p.p.s.a., które są niezbędne dla oceny zasadności skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera bowiem wskazania przepisów które swym działaniem naruszył Sąd I instancji, jak też uzasadnienia zarzutu, iż rozstrzygnięcie organu nie narusza zasady proporcjonalności. Natomiast zarzut, sprowadzający się do stwierdzenia, iż Sąd I instancji przyjął, że odmowa przyznania płatności spowodowana złożeniem wniosku po upływie terminu przewidzianego w § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 20 kwietnia 2007r., nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest niezrozumiały i nie znajduje wyjaśnienia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.