II OZ 518/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia I. K.i J.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1048/15 odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi I. K. i J.K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki postanawia: oddalić zażalenie. I. K. i J. K. w skardze na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P. z dnia [...] maja 2015 r. nakazującą skarżącym wykonać rozbiórkę samowolnie pobudowanego namiotu halowego o wym. 4,5 m x 6 m, położonego na terenie posesji przy ul. C, [...] w T,, od strony wschodniej tej nieruchomości - wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, podnosząc, że w przypadku jej wykonania dojdzie do wyrządzenia znacznej szkody. Podkreślili, że dojdzie do faktycznego zamknięcia zakładu pracy i utraty zatrudnienia z dnia na dzień przez kilkanaście osób. Spowoduje to diametralne pogorszenie stanu życia rodzin kilkunastu pracowników zakładu pracy M. Postanowieniem z dnia 22 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji wskazując, że przedmiotem zaskarżonej decyzji jest nakaz rozbiórki, a rozbiórka obiektu budowlanego w większości przypadków powoduje trudne do odwrócenia skutki, ponieważ zrealizowanie na nowo takiego obiektu zazwyczaj wiąże się ze stosunkowo dużymi nakładami, nawet jeśli nie finansowymi, to nakładami siły czy organizacyjnymi. Niezależnie zatem od wartości zniszczonych w wyniku rozbiórki elementów, przywrócenie stanu poprzedniego obiektu, w razie uchylenia zaskarżonej decyzji, poprzez ponowną jego realizację, będzie wymagało niewątpliwie poniesienia przez skarżącego znacznego nakładu pracy. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 6/16, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy. Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia 23 lutego 2016r., odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd podniósł, że skarżący, wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie wykazali okoliczności, które stanowiłyby uprawdopodobnienie istnienia przesłanek wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wykonanie decyzji nakazującej rozbiórkę z natury swojej prowadzić musi do zmian w rzeczywistości, ale nie oznacza to, że w każdym przypadku zmiany takie uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Charakter sprawy w przedmiocie rozbiórki nie może samoistnie uzasadniać wydania każdorazowo postanowienia wstrzymującego wykonanie decyzji. Na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania tzw. ochrony tymczasowej. Twierdzenia te powinny być poparte dokumentami źródłowymi, które pozwalają na ich weryfikację. Zasadniczym celem instytucji wstrzymania wykonania aktu administracyjnego jest zaś ukształtowanie stosunków do czasu rozpoznania sprawy w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom. Samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania takiej decyzji nie uprawnia do oceny, że wykonanie kwestionowanej decyzji skutkować może wyrządzeniem stronie znacznej szkody w rozumieniu art. 61 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Dla spełnienia przesłanki warunkującej wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu konieczne jest wykazanie, że uszczuplenie majątkowe będzie "znaczne" dla strony skarżącej. Sąd nie może domniemywać, że wykonanie określonej decyzji wiąże się ze stratą, która będzie dla strony znacząca w kontekście jej ogólnej sytuacji majątkowej. Skarżący nie przedstawili swej sytuacji majątkowej, jak również nie wykazali, jakie koszty powstaną w związku z wykonaniem decyzji nakazującej rozbiórkę. Nie wykazali również w żaden sposób, że nie ma innej możliwości przechowywania maszyn elektronicznych do obróbki metalu. Sam wniosek i okoliczności w nim przedstawione nie zostały poparte żadnymi dokumentami mającymi uprawdopodobnić twierdzenia w nim zawarte, a zatem brak było możliwości pozytywnego rozpoznania wniosku. Zdaniem Sądu rozpoznającego wniosek, zaskarżona decyzja nie może również wywołać trudnych do odwrócenia skutków. Trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Sam fakt rozbiórki spornego namiotu halowego nie jest zdarzeniem, które byłoby nieodwracalne czy też wywołałoby trwałe skutki w sferze praw lub obowiązków skarżących, których to skutków nie dałoby się odwrócić, przy stosunkowo niewielkim nakładzie sił, na co wskazuje nieskomplikowana konstrukcja spornego obiektu budowlanego a tym samym możliwość stosunkowo łatwego jego odtworzenia. Zażaleniem I. K. i J.K. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że strona skarżąca uprawdopodobniła istnienie przesłanek wskazanych w ww. przepisie. Podkreślono, że ustawa nie formułuje dodatkowych warunków, w szczególności nie nakłada na wnioskodawcę obowiązku udowodnienia lub też uprawdopodobnienia okoliczności uzasadniających wstrzymanie. Podkreślono, że same czynności bezpośrednio związane z rozbiórką przedmiotowego namiotu halowego wymagają poniesienia nakładów finansowych, przy czym trudno skarżącym jest poprzeć za pomocą dokumentów argumentację dotyczącą chociażby kosztowności i pracochłonności podjęcia takiego przedsięwzięcia. Odnośnie zarzutu braku wykazania innej możliwości przechowywania maszyn elektronicznych do obróbki metalu wskazano że z uwagi na specyfikę tych urządzeń nie mogą być one przechowywane na zewnątrz. Przeniesienie tych maszyn do innego miejsca również wymaga podjęcia licznych starań i logistyki oraz przede wszystkim poniesienia znacznych kosztów związanych z zatrudnieniem do tej czynności osób. Zdaniem skarżących nie jest możliwe skumulowanie wszystkich tych maszyn w jednej hali. Podkreślono jednak, że skarżący cały czas poszukują nieruchomości odpowiedniej do ich przechowywania. Ponadto skarżący ponownie podnieśli, że brak wstrzymania zaskarżonej decyzji doprowadzi de facto do zamknięcia zakładu pracy i utraty zatrudnienia przez pracowników. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Stosownie zaś do art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Nie chodzi przy tym o jakiekolwiek skutki i jakąkolwiek szkodę, ale o szkodę i skutki kwalifikowane, tzn. przekraczające normalne następstwa związane z wykonywaniem aktu. Uprawdopodobnienie okoliczności przemawiających za wstrzymaniem wykonania zaskarżonej decyzji spoczywa na stronie skarżącej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2004 r., sygn. akt FZ 474/04, z dnia 31 sierpnia 2004 r., sygn. akt FZ 267/04, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I FSK 1263/12). Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia, wniosek taki powinien zostać poparty stosownymi dokumentami źródłowymi pozwalającymi wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Złożenie wniosku nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji praw i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej. Sąd rozpatrując sprawę ocenia, czy podane przez stronę okoliczności w istocie wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, by Sąd mógł stwierdzić, w oparciu o konkretne dane, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania decyzji istotnie trudne do odwrócenia. W orzecznictwie zapadłym na tle tego przepisu podkreśla się jednocześnie, że argumentacja przedstawiona na poparcie wniosku powinna być spójna, poparta faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie. Wymaga również podkreślenia, że ogólnikowe twierdzenia wyrażane przez stronę skarżącą, pozbawione szerszego uzasadnienia i stosownych wyliczeń, nie mogą stanowić podstawy do orzeczenia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2014 r., sygn. akt I FZ 332/14). Biorąc pod uwagę powyższe a także wytyczne zawarte w wydanym w sprawie postanowieniu NSA z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt II OZ 6/16, stwierdzić należy, że prawidłowo stwierdził Sąd I instancji, że skarżący nie uprawdopodobnili okoliczności wskazujących na możliwość zajścia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyż nie przedstawili w tym zakresie żadnych dowodów potwierdzających zasadność ich wniosku. Wskazać przy tym należy, że wprawdzie powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że wykonanie rozbiórki z reguły wiąże się z niebezpieczeństwem wyrządzenia znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Nie oznacza to jednak, że w każdym przypadku decyzja o nakazie rozbiórki podlega wstrzymaniu (por. postanowienie NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II OZ 456/14). Strona skarżąca powinna uprawdopodobnić, że w konkretnym stanie faktycznym wykonanie nakazu rozbiórki wiązać się będzie z wyrządzeniem znacznej szkody bądź trudnych do odwrócenia skutków. Dokonując w tym kontekście oceny wniosku skarżących Sąd I instancji słusznie doszedł do przekonania, że sam fakt rozbiórki przedmiotowego namiotu halowego (będącego obiektem o nieskomplikowanej konstrukcji) nie jest zdarzeniem, które byłoby nieodwracalne czy też wywoływałoby trwałe skutki w sferze praw lub obowiązków skarżących. Skarżący nie przedstawili przy tym żadnych stosownych dokumentów wskazujących na grożące im konsekwencje wykraczające poza normalne następstwa wykonania zaskarżonego aktu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zatem uznać, by w świetle przedstawionych przez skarżących okoliczności, uprawdopodobnili oni wystąpienie okoliczności warunkujących zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Przy czym konkretyzacja przesłanek wstrzymania wykonania decyzji dopiero w zażaleniu nie uzasadnia uwzględnienia wniosku, nawet w przypadku spełnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., jeżeli Sądowi I instancji nie można zarzucić naruszenia prawa. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.