I OSK 571/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 13 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Gl 1166/14 w sprawie ze skargi M.D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 29 września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia z dnia 13 listopada 2017 r. (sygn. akt IV SA/Gl 1166/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. D. na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zasiłku stałego. W uzasadnieniu w/w wyroku Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. na skutek złożonego przez M. D. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygniętej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] – utrzymało w mocy poprzednie postanowienie tego samego organu. Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odnotował, że strona, pismem z dnia 5 sierpnia 2014 r., wniosła - w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.- o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], mocą której uchylono z dniem 1 lutego 2006 r. decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2005 r. (nr [...]) przyznającą stronie zasiłek stały. Decyzja ta była dwukrotnie rozpoznawana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., a następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, a który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. akt IV SA/GI 750/10) uchylił decyzję Kolegium z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...]. Następnie, po ponownym rozpoznaniu sprawy, Kolegium, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] a skarga na tę decyzję Kolegium została prawomocnie oddalona (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt IV SA/GI 460/12). Mając to na uwadze, Kolegium podniosło, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę Sąd prawomocnie oddalił, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania żądania organ administracji publicznej ustalił wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej, czyniącej jej rozpoznanie niedopuszczalnym. Zaznaczyło także, że kwestionowana decyzja administracyjna, na skutek wydania wyroku oddalającego skargę, stała się prawomocna a zatem nie może być już ona zmieniona lub uchylona w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych dla decyzji prawnie wadliwych. Mocą orzeczenia sądowego, uznana ona bowiem została za niewadliwą. Stąd też prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamknęło organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany granicami skargi i ma więc obowiązek badania, niezależnie od treści skargi, czy w danym przypadku zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji ( art. 156 § 1 k.p.a.). Na wyżej przedstawione postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] września 2014 r. M. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w której zarzucił organowi naruszenie: art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1 i 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosiło o jej oddalenie. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie wywiera skutki prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Gl 460/12), który swoim zasięgiem oddziałowywuje również na przyszłe postępowania administracyjne dotyczące przedmiotu rozstrzygnięcia. Ponieważ więc organy administracji były związane powyższym wyrokiem, to tym samym wyłączona była możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. Sąd pierwszej instancji powołał się w tym miejscu także na treść uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09, publ. ONSAiWSA 2010/2/18, OSP 2010/9/91), w której wskazano, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Jednocześnie przy tym Sąd nadmienił, że - z uwagi na zmianę uregulowań zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego, to jest dodanie od dnia 11 kwietnia 2011 r. art. 61a (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18) nieaktualne wprawdzie stało się wskazanie, dotyczące wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a., albowiem – czego nie zauważa strona skarżąca – ustawodawca wprowadził odrębny przepis w art. 61a k.p.a., przewidujący w takiej sytuacji wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania oraz zauważył, że , ale w pozostałej części uchwala ta zachowała aktualność. Ponadto Sąd zaznaczył, że jakkolwiek w uchwale tej wskazano, iż nie zawsze wyrok oddalający skargę na kwestionowaną decyzję automatycznie stanowi przeszkodę do wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, to jednakże w rozpatrywanej sprawie taka ewentualność nie wchodziła w grę. Skarżący bowiem ani we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia, ani w wywiedzionym środku zaskarżenia od objętego skargą postanowienia, nie wskazywał żadnych okoliczności faktycznych, mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Z tych względów Sąd pierwszej instancji uznał, że organ zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. D.ć zarzucił Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Gliwicach naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. - przez zaniechanie uchylenia postanowienia organu w wyniku nieuwzględnienia zarzutów skargi dotyczących błędnego – przy tym automatycznego, niepogłębionego oraz niedostatecznie uzasadnionego – przyjęcia przez organ w obu instancjach, że z uzasadnionych przyczyn, innych niż brak przymiotu strony, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie może być wszczęte, które to naruszenie doprowadziło do wydania przez organ w obu instancjach i utrzymania w mocy przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonego postanowienia, mimo jego istotnej wadliwości. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. - przez brak sporządzenia uzasadnienia wyroku, które posiadałoby wszystkie przewidziane prawem elementy, w tym odniesienie się do wszystkich zarzutów skargi, co dotyczy zwłaszcza wykazania skarżącemu, że z uzasadnionych przyczyn, innych niż brak przymiotu strony, postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogło być wszczęte. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Odnośnie pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. Podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Sąd ten prawidłowo przy tym skonstatował aktualność rozumowania zaprezentowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09). Warto bowiem zaznaczyć, że podobne zapatrywanie prezentowane jest w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., I OSK 899/16). W tym kontekście więc, zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. mógłby być zasadny wyłącznie, gdyby skarżący kasacyjnie wykazał, że mimo wydanego uprzednio wyroku, w sprawie nie zachodzi przeszkoda przedmiotowa do rozpoznania wniosku. Lektura zaś skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie przedstawiono w niej analizy, która prowadziłaby do konstatacji, iż wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 października 2013 r. (sygn. akt IV SA/Gl 460/12) nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania w sprawie, tj. że wniesione żądanie nie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się Sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Naczelny Sąd Administracyjny - w składzie orzekającym - nie podziela także drugiego zarzutu skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy znajdują się zaś w kontrolowanym w trybie kasacyjnym, wyroku. Ponadto, wbrew zapatrywaniu skarżącego kasacyjnie, Sąd Wojewódzki wyjaśnił, iż z uzasadnionych przyczyn, innych niż brak przymiotu strony, postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie mogło być wszczęte, tj. już dlatego, że "skarżący ani we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia ani w wywiedzionym środku zaskarżenia od objętego skargą postanowienia, nie wskazywał żadnych okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie." Nie jest zatem trafne twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że skarżony wyrok, na skutek wad uzasadnienia, wymyka się spod kontroli kasacyjnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.